“Paesi d’origine sicuri”: la situazione processuale delle cause pendenti davanti alla Corte di giustizia

1. Lo scopo della presente segnalazione è quello di fornire un quadro il più possibile aggiornato e puntuale della situazione delle numerose cause pendenti provenienti da diversi giudici italiani aventi ad oggetto principale la nozione di “Paese d’origine sicuro” ai sensi della direttiva 2013/32.

Non è senz’altro necessario ricordare al lettore anche meno informato il contesto giuridico in cui questa ondata di rinvii si è abbattuta sulla Corte di giustizia in reazione alla sentenza del 4 ottobre 2024, Ministerstvo vnitra České republiky, Odbor azylové a migrační politiky (C-406/22), che, interpretando proprio la direttiva 2013/32, ha definito i contorni della nozione di “Paese d’origine sicuro” ai sensi del suo art. 37, chiarendo che un paese terzo non può essere designato come Paese di origine sicuro «allorché talune parti del suo territorio non soddisfano le condizioni sostanziali di siffatta designazione, enunciate all’allegato I di detta direttiva». In altre parole, un Paese d’origine, per essere sicuro, deve esserlo nella sua interezza territoriale e quindi, se una porzione del suo territorio non è sicura, allora tutto il Paese non può essere considerato sicuro ai fini del rimpatrio di richiedenti protezione internazionale che non soddisfano i requisiti per ottenerla. Se quella sentenza riguardava la legislazione ceca, che, appunto, consentiva di ritenere sicuro un Paese d’origine pur con eccezioni territoriali al suo interno, la deflagrazione si è sentita meno a Praga che a Roma, forse anche in ragione del fatto che l’Italia sarà stata colta di sorpresa, non avendo ritenuto opportuno partecipare a quella procedura nonostante le indubbie similitudini tra la legislazione ceca e quella italiana. Questa, infatti, all’art. 2 bis, comma 2, del d. lgs. 28 gennaio 2008, n. 25, prevedeva che «[l]a designazione di un Paese di origine sicuro [potesse] essere fatta con l’eccezione di parti del territorio o di categorie di persone». A seguito di quella sentenza, il d.l. 23 ottobre 2024, n. 158 ha così modificato quella disposizione, sopprimendo l’eccezione territoriale. Resta, tuttavia, l’eccezione personale, che consente di ritenere sicuro un Paese d’origine, anche se sicuro questo Paese non è per una o più categorie di persone definite a cui il richiedente protezione internazionale non appartiene. E la reazione dei giudici italiani è infatti tutta incentrata su questa eccezione personale e sulla possibilità di estendere ad essa la soluzione che la Corte ha applicato a quella territoriale.

È poi proprio del tutto inutile sottolineare per chi legge che la questione della compatibilità della legislazione italiana con la direttiva 2013/32 assume un’importanza particolare non solo, e non tanto, per ragioni politiche, ma soprattutto perché incide, anche in virtù di quelle stesse ragioni, sui rapporti tra ordinamenti, basti pensare alla decisione di elevare di rango la fonte normativa che prevede la lista di Paesi d’origine sicuri al fine dichiarato di proteggere tale lista dagli effetti del primato del diritto dell’Unione. Ed è proprio l’incidenza della soluzione delle cause in parola sui rapporti tra ordinamenti, nonché l’impatto che essa potrebbe avere sulla politica migratoria – del governo italiano, ma anche della nuova Commissione, in particolare alla luce del regolamento 1348/2024, che quelle eccezioni territoriali e personali ormai contempla al suo art. 59, par. 2, contrariamente alla direttiva 2013/32, certo ancora applicabile ai casi de quo – che giustifica ampiamente le aspettative dei giudici rimettenti ad ottenere una decisione la più rapida possibile. Tanto più che dall’interpretazione del margine di manovra degli Stati membri nella designazione della lista di “Paesi d’origine sicuri” – lasciata dalla direttiva 2032/13, e diversamente dal regolamento 1348/2024, esclusivamente nelle loro mani – dipende anche l’operatività del noto accordo tra l’Italia e l’Albania.

Senza entrare naturalmente nel merito delle cause pendenti ed ancora peraltro in uno stadio piuttosto iniziale della procedura, ci si limiterà, in questa segnalazione, a raccogliere e rendere disponibili in veste organica al lettore che voglia seguire lo sviluppo di quelle cause, una serie di dati oggettivi di natura puramente processuale, fotografando la situazione alla data odierna, ovvero all’11 dicembre 2024.

2. Sono pendenti davanti alla Corte di giustizia 14 rinvii pregiudiziali provenienti da quattro tribunali italiani diversi: Firenze, Bologna, Roma e Palermo. In ordine cronologico per data di deposito, la situazione processuale di questi rinvii è la seguentea) I primi due, che in realtà sono stati depositati in pendenza di giudizio della causa C-406/22, sono stati introdotti dal Tribunale di Firenze con decreti del 4 giugno 2024 e si tratta delle cause C-388/24, Oguta, e C-389/24, Daloa (a tutte le cause in questione sono state attribuite delle denominazioni convenzionali, conformemente alla recente pratica della Corte). Con i suoi quesiti, identici in entrambe le cause, il giudice del rinvio chiede alla Corte se il diritto dell’Unione permette che uno Stato membro designi uno Stato terzo come Paese d’origine sicuro prevedendo esclusioni personali per alcune categorie a rischio e, se del caso, se tali esclusioni possano essere identificate con criteri che, per numero e tipologia, sono di difficile accertamento.

Queste due cause erano state sospese una prima volta con decisione del 23 luglio 2024 proprio nell’attesa della definizione della causa C-406/22, intervenuta con la pronuncia della sentenza il 4 ottobre 2024. Riassunte d’ufficio e riunite, con decisione del Presidente del 18 ottobre 2024, questi, con la successiva ordinanza del 29 novembre 2024, Oguta e Daloa (C-388/24 e C-389/24, non pubblicata) ha statuito, respingendola, sulla domanda di procedura accelerata. Il Presidente, dopo aver ricordato che, secondo costante giurisprudenza, il numero rilevante di persone o di situazioni giuridiche potenzialmente interessate dalla decisione che un giudice del rinvio deve emettere dopo aver adito la Corte in via pregiudiziale non può costituire, in quanto tale, una circostanza eccezionale tale da giustificare il ricorso a un procedimento accelerato e che lo stesso vale per il numero rilevante di cause che potrebbero essere sospese in attesa della decisione della Corte sul rinvio pregiudiziale, ha rilevato che, nel caso di specie, sono state adottate misure cautelari relative al diritto di rimanere nel territorio nazionale cosicché, secondo le informazioni di cui dispone la Corte, i ricorrenti nei procedimenti principali non sembrano minacciati di allontanamento prima che si statuisca nel merito della controversia principale. Il Presidente ha ricordato che, al riguardo, la Corte ha già osservato che la circostanza che le decisioni di allontanamento nei confronti dei ricorrenti nei procedimenti principali siano sospese in attesa di una sentenza definitiva depone a sfavore dell’applicazione del procedimento accelerato. Su queste premesse, il Presidente ha concluso che la natura delle due cause in parola non richiedesse un loro rapido trattamento.

Lo stesso giorno, queste sono state nuovamente sospese, in attesa della sentenza che definirà le cause C-758/24 e C-759/24, sui cui v. infra, sub c).

Nel frattempo, con un’istanza del 13 novembre 2024, il governo italiano, avvalendosi della facoltà che gli riconosce l’art. 16, terzo comma, dello Statuto della Corte, ha richiesto alla Corte di attribuire le due cause alla grande sezione.

b) Con decreto depositato il 29 ottobre 2024, il Tribunale di Bologna ha introdotto il rinvio nella causa C-750/24, Ortera.

I quesiti del Tribunale di Bologna sono, in parte, simili a quelli del Tribunale di Firenze, ma se ne aggiunge uno volto a sapere se il principio del primato del diritto dell’Unione sui diritti nazionali degli Stati membri obblighi il giudice nazionale a non applicare le disposizioni nazionali che designano uno Stato terzo come Paese di origine sicuro, anche qualora tali disposizioni siano contenute in una legge ordinaria. La ragion d’essere di questo ulteriore quesito dovrebbe trovarsi nella decisione di sostituire il decreto interministeriale che stabiliva la lista di Paesi di origine sicuri con il d.l. 11 ottobre 2024, n. 145 (convertito, con modifiche, il 4 dicembre 2024, con l’approvazione definitiva, in Senato, del disegno legge S. 1310, non ancora pubblicato. Per un commento sulla conversione, v. il dossier del Senato, pp. 114-122).

Il Tribunale di Bologna ha chiesto alla Corte l’applicazione sia della procedura pregiudiziale d’urgenza, ai sensi dell’art. 107 del regolamento di procedura della Corte, sia del procedimento pregiudiziale accelerato, ai sensi dell’art. 105 dello stesso regolamento di procedura.

La seconda sezione della Corte – designata per quest’anno, ai sensi dell’art. 11, par. 2, del regolamento di procedura, come sezione per le procedure pregiudiziali d’urgenza – ha respinto, con decisione del 19 novembre 2024, la richiesta di procedimento d’urgenza. Normalmente, i motivi della decisione di rifiuto della procedura pregiudiziale d’urgenza sono resi noti nella sentenza o nell’ordinanza che definisce la causa. In questo caso, non sembra azzardato immaginare che uno dei motivi, se non l’unico, per il quale la Corte ha respinto la domanda di procedimento d’urgenza risieda nella circostanza che il richiedente protezione internazionale coinvolto nella causa non fosse privato della libertà. In effetti, secondo ormai ben costante giurisprudenza, l’urgenza ai sensi dell’art. 23bis dello Statuto della Corte si caratterizza qualora la situazione personale di una delle parti nel giudizio a quo esiga la trattazione rapida della causa. Tale situazione è riconosciuta essenzialmente in due casi ormai tipizzati, ovvero quando dalla decisione dipenda o il ricongiungimento di un minore con uno dei genitori oppure la libertà di una persona. Tuttavia, il 21 novembre 2024, il Presidente ha deciso di sospendere la causa in questione, in attesa della sentenza che definirà le cause C-758/24 e C-759/24, sui cui v. infra, riservandosi implicitamente la decisione in merito alla richiesta di procedimento accelerato. La possibilità di conoscere i motivi che hanno condotto al rigetto della domanda di procedimento d’urgenza dipenderà quindi dall’adozione o meno di una decisione definitiva. In effetti, se la soluzione delle cause C-758/24 e C-759/24 dovesse indurre il Tribunale di Bologna a ritirare la sua domanda di decisione pregiudiziale, è poco probabile che il provvedimento di radiazione della causa C-750/24 riporti la motivazione della decisione sull’urgenza, ormai inutile.

Nel frattempo, con un’istanza del 13 novembre 2024, il governo italiano ha richiesto alla Corte di attribuire anche questa causa alla grande sezione.

c) Con due decreti depositati rispettivamente il 4 e il 5 novembre 2024, il Tribunale di Roma ha introdotto due rinvii nelle cause C-758/24, Alace, e C-759/24, Canpelli, sottoponendo alla Corte, oltre a un quesito simile a quelli posti dai Tribunali di Firenze e di Bologna in merito all’eccezione personale, altri tre quesiti supplementari chiedendo, in sostanza, (i) se uno Stato membro è competente ad operare una designazione di uno Stato terzo come Paese d’origine sicuro per via di legislazione ordinaria; (ii) se tale Stato membro deve rendere disponibili gli elementi di fatto sulla cui base ha proceduto a tale designazione al fine di consentire al richiedente asilo di contestarla e al giudice di esercitare il suo sindacato giurisdizionale, e (iii) se il giudice può, d’ufficio, utilizzare informazioni su tale Paese al fine di accertare la sussistenza delle condizioni sostanziali della designazione come Paese d’origine sicuro.

Anche il Tribunale di Roma ha chiesto l’applicazione del procedimento pregiudiziale d’urgenza e, in subordine, quello accelerato.

Con decisione della seconda sezione della Corte, sempre del 19 novembre 2024, la prima richiesta è stata respinta, presumibilmente per motivi simili a quanto deciso in merito alla causa C-750/24, Ortera.

Dopo aver riunito le due cause con decisione del 21 novembre 2024, il Presidente ha accolto la richiesta di procedimento accelerato con l’ordinanza del 29 novembre 2024, LC e CP (C-758/24 e C-759/24, non pubblicata). Il Presidente ha considerato, con una motivazione piuttosto sintetica, che il giudice del rinvio, nel formulare le sue domande di procedimento accelerato, si era riferito, in particolare, all’esistenza di una «grave crisi istituzionale provocata in Italia dalle prime decisioni dei Tribunali di non convalidare provvedimenti di trattenimento nelle procedure di frontiera». Secondo il Presidente, nei limiti in cui tale giudice chiede di sapere, in particolare, se il diritto dell’Unione osti a che un legislatore nazionale, competente a consentire la formazione di elenchi di Paesi di origine sicuri ed a disciplinare i criteri da seguire e le fonti da utilizzare a tal fine, proceda anche a designare direttamente, con un atto legislativo primario, uno Stato terzo come Paese di origine sicuro, detto giudice solleva una questione che attiene al rapporto tra il diritto dell’Unione e la ripartizione delle competenze prevista dall’ordinamento costituzionale di uno Stato membro. Facendo quindi riferimento alla sua precedente ordinanza del 19 ottobre 2018, Wightman e a. (C-621/18, non pubblicata), il Presidente ricorda che qualora una causa sollevi seri dubbi inerenti a questioni fondamentali di diritto costituzionale interno o di diritto dell’Unione, può essere necessario, alla luce delle circostanze particolari di siffatta causa, trattarla in termini brevi, in conformità all’art. 105, par. 1, del regolamento di procedura. Su tali premesse, il Presidente ha concesso il trattamento accelerato.

È appena il caso di ricordare che, contrariamente al procedimento pregiudiziale d’urgenza – che, previsto solo per determinati settori del diritto dell’Unione (quelli che rilevano del titolo V della parte terza del TFUE riguardante lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia), conosce delle rilevanti deroghe rispetto al procedimento ordinario, finalizzate a consentire alla Corte di definire una causa in termini brevissimi, anche entro i tre mesi dal deposito – il procedimento accelerato ricalca il procedimento ordinario, limitandosi, in sostanza, a comprimere tutti i termini, processuali ed endoprocedimentali, per permettere alla Corte di pronunciare la sua sentenza in un orizzonte temporale medio tra quello risultante dal procedimento d’urgenza e da quello ordinario. Per un’idea più precisa, risulta dalla Relazione annuale della Corte per l’anno 2023, p. 22, che nel periodo 2019-2023, la durata dei procedimenti pregiudiziali d’urgenza si attestava su una media compresa tra 3,7 e 4,5 mesi, quella dei procedimenti pregiudiziali accelerati tra 7,4 e 10,7 mesi e quella dei procedimenti pregiudiziali ordinari tra 15,5 e 17,3 mesi.

Con un’istanza del 13 novembre 2024, il governo italiano ha richiesto alla Corte di attribuire anche queste due cause alla grande sezione.

In applicazione dell’arti. 106, parr. 2 e 3, del regolamento di procedura della Corte, il termine per il deposito delle osservazioni scritte è stato fissato al 3 gennaio 2025 e l’udienza di discussione al 25 febbraio 2025.

d) Con decreti depositati il 6 novembre 2024, il Tribunale di Palermo ha introdotto due rinvii nelle cause C-763/24, Mibone e C-764/24, Capurteli, interrogando ancora la Corte sulla possibilità di prevedere le eccezioni personali.

Anche il Tribunale di Palermo ha chiesto alla Corte l’applicazione del procedimento pregiudiziale d’urgenza e del procedimento accelerato.

Con decisione della seconda sezione della Corte, sempre del 19 novembre 2024, la prima richiesta è stata respinta, presumibilmente per motivi simili a quanto deciso in merito alla causa C-750/24, Ortera, mentre il Presidente, con decisione del 21 novembre 2024, ha sospeso le due cause nell’attesa della definizione delle cause C-758/24 e C-759/24, riservandosi implicitamente la decisione sulla richiesta di procedimento accelerato.

Nel frattempo, con un’istanza del 13 novembre 2024, il governo italiano ha richiesto alla Corte di attribuire anche questa causa alla grande sezione.

e) Infine, il 13 novembre 2024, il Tribunale di Roma ha depositato altri 7 rinvii nelle cause C-780/24, Leusi, C-781/24, Vensaro, C-782/24, Ceperti, C-783/24, Vertelsa, C-784/24, Pasecco, C-785/24, Vitrandi e C-786/24, Trestemi. I quesiti proposti sono sostanzialmente simili a quelli già sottoposti dallo stesso Tribunale di Roma con i rinvii nelle cause C-758/24 e C-759/24, per le quali v. supra, sub c).

Anche in questi casi, è stata chiesta alla Corte l’applicazione del procedimento pregiudiziale d’urgenza e del procedimento accelerato.

Con decisione della seconda sezione della Corte, sempre del 19 novembre 2024, la prima richiesta è stata respinta, presumibilmente per motivi simili a quanto deciso in merito alla causa C-750/24, Ortera, mentre il Presidente, con decisione del 21 novembre 2024, ha sospeso le sette cause nell’attesa della definizione delle menzionate cause C-758/24 e C-759/24, riservandosi implicitamente la decisione sulla richiesta di procedimento accelerato.

3. Se quella descritta sub 2) è la situazione processuale delle cause attualmente pendenti dinanzi alla Corte, il quadro non sarebbe completo senza almeno un cenno all’esistenza del decreto del 4 novembre 2024 del Tribunale di Catania che, senza riscontrare la necessità di un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, ha autonomamente deciso di non applicare la normativa italiana per evidente contrasto con la legislazione europea.

Inoltre, il 1° luglio 2024, il Tribunale di Roma ha proposto rinvio pregiudiziale alla Corte di cassazione ex art. 363-bis c.p.c. chiedendo, in sostanza, se il giudice sia vincolato alla lista dei Paesi di origine sicura approvata con il decreto interministeriale, o se egli debba comunque valutare, sulla base di informazioni aggiornate al momento della decisione, se il Paese incluso nell’elenco dei “Paesi di origine sicuri” sia effettivamente tale. La discussione ha avuto luogo il 4 dicembre 2024.

Infine, sono pendenti dodici ricorsi promossi dal Ministero dell’interno e dal Questore della Provincia di Roma contro l’ordinanza del Tribunale di Roma che non ha convalidato il provvedimento di trattenimento in Albania di richiedenti protezione internazionale. All’udienza di discussione del 4 dicembre 2024, la Procura generale della Corte di cassazione ha chiesto di attendere la decisione della Corte di giustizia prima di statuire.

4. È ancora presto per una previsione precisa della data in cui i due rinvii nelle cause C-758/24 e C-759/24 verranno decisi. All’esito della procedura scritta e solo dopo l’istruzione delle due cause, la Corte deciderà se l’Avvocato generale dovrà presentare le sue conclusioni in una successiva udienza e quale sarà la formazione giudicante, anche se su questo secondo profilo la richiesta del governo italiano di attribuzione alla grande sezione dovrebbe vincolare la Corte.

Come accennato, sono poco prevedibili gli effetti che la sentenza in queste due cause produrranno su tutti gli altri rinvii pendenti. Nella pratica, quando la Corte sospende una causa nell’attesa della decisione che verrà adottata in una causa avente un oggetto simile ma che, di solito per motivi di economia processuale, non è stata riunita alla prima, per quegli stessi motivi essa procede ad una notifica della sentenza al giudice del rinvio della causa sospesa chiedendo se, alla luce della sentenza appena resa, ritiene ancora necessario mantenere la sua domanda di decisione pregiudiziale. Se il giudice ritira la domanda, la causa è radiata dal registro, in applicazione dell’art. 100 del regolamento di procedura. Viceversa, se la domanda è mantenuta, la Corte statuisce, eventualmente con ordinanza motivata sulla base dell’art. 99 del regolamento di procedura.

*Le opinioni espresse sono strettamente personali.