Introduzione

Con pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 9 marzo 2026, è stata resa nota la proposizione, in data 15 dicembre 2025, di un ricorso da parte dell’Ungheria, volto ad accertare la responsabilità extracontrattuale dell’Unione europea¹. La causa, attualmente pendente dinanzi al Tribunale dell’Unione, presenta profili di novità nel panorama del contenzioso europeo, in quanto costituisce la prima azione per responsabilità extracontrattuale promossa da uno Stato membro nei confronti dell’Unione ex art. 340 TFUE², provocata da una sentenza di condanna della Corte di giustizia.

In particolare, la controversia trae origine dalla sentenza pronunciata dalla Corte il 13 giugno 2023 nella causa C-123/22³ (di seguito, “la sentenza del 2023”), con la quale è stato accertato l’inadempimento dell’Ungheria rispetto a una precedente pronuncia del 2020⁴, relativa alla violazione delle norme dell’Unione sulla protezione internazionale e sul rimpatrio dei cittadini di paesi terzi. Nella sentenza del 2023, la Corte ha qualificato la condotta dello Stato come una «violazione del diritto dell’Unione di eccezionale gravità»⁵, ritenuta idonea a compromettere il principio di solidarietà tra gli Stati membri, e ha altresì condannato lo Stato al pagamento di una somma forfettaria pari a 200 milioni di euro, oltre a una penalità giornaliera di 1 milione di euro⁶.

Con il ricorso in esame, lo Stato ricorrente chiede al Tribunale di accertare che l’Unione europea è incorsa in responsabilità extracontrattuale in relazione alla sentenza del 2023 e di condannarla al risarcimento del danno, individuato secondo diverse voci e maggiorato di un interesse dell’8% o, in via subordinata, da determinare a opera del Tribunale. Secondo quanto emerge dall’informazione sul ricorso introduttivo, il danno lamentato discenderebbe dalla violazione, da parte della Corte, dei limiti del potere discrezionale che le compete nell’applicazione dell’art. 260, par. 2, TFUE.

A sostegno della propria domanda, l’Ungheria propone tre distinti motivi di ricorso. In primo luogo, essa lamenta la violazione del diritto a un giudice imparziale garantito dall’art. 47, par. 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. In secondo luogo, prospetta la violazione del principio di uguaglianza tra Stati membri, sancito dall’art. 4, par. 2, TUE⁷. Infine, deduce la violazione dei principi di certezza del diritto, prevedibilità e trasparenza.

Prescindendo dall’esito della causa, tuttora sub iudice⁸, il ricorso in sé riveste un interesse autonomo, in quanto offre l’occasione di riflettere sulle peculiarità di un’azione promossa da uno Stato membro per il risarcimento del danno asseritamente causato da una sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea. In questa prospettiva, l’analisi si concentrerà su alcuni profili di tale iniziativa, per poi analizzare la competenza del Tribunale a pronunciarsi su una presunta violazione del diritto dell’Unione imputata alla Corte.

Le parti

In assenza di precedenti, sorge innanzitutto un interrogativo sull’ammissibilità di un ricorso per responsabilità promosso da uno Stato membro. L’art. 340, par. 2, TFUE non specifica infatti chi possa proporre un’azione di risarcimento, limitandosi a rinviare ai «principi generali comuni agli ordinamenti giuridici degli Stati membri» per individuare le modalità nelle quali l’Unione deve risarcire «i danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni». Diversamente, l’art. 41, par. 3, della Carta dei diritti fondamentali prevede che il diritto al risarcimento spetta a «Ogni persona», cioè a qualsiasi persona fisica o giuridica (si tratta peraltro dell’unica azione espressamente menzionata nella Carta). Questa norma si spiega, tuttavia, con la peculiare funzione della Carta, rivolta alla tutela dei diritti fondamentali degli individui, e non può invece essere interpretata come un limite alla proposizione di ricorsi da parte degli Stati membri, poiché la Carta medesima non disciplina i rapporti tra istituzioni né quelli tra queste e gli Stati membri.

In linea di principio, pertanto, i trattati non contengono limitazioni che escludano la legittimazione degli Stati membri⁹. La Corte, del resto, ha più volte affermato che chiunque assuma di aver subito un danno a causa di un atto dell’Unione o del comportamento dei suoi agenti deve poter promuovere un’azione di risarcimento nei confronti dell’Unione medesima¹⁰.

Va peraltro segnalato che il Tribunale, sia pure in via indiretta, sembra averne ammesso la proponibilità. In particolare, in una sentenza del 2019¹¹, resa nell’ambito di un ricorso della Polonia per l’annullamento di una decisione della Commissione, ha affermato che la ricorrente avrebbe potuto domandare l’eventuale danno derivante dalla violazione della norma censurata con il ricorso ex art. 263 TFUE mediante un ricorso per risarcimento dinanzi allo stesso Tribunale, purché ricorressero le condizioni per l’insorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione ai sensi dell’art. 340, par. 2, TFUE.

Anche con riferimento alla parte convenuta è possibile svolgere alcune riflessioni. Il ricorso in esame è proposto direttamente nei confronti della Corte di giustizia dell’Unione europea (“CGUE”), laddove, invece, l’art. 340, par. 2, TFUE, dispone letteralmente che l’obbligo di risarcire incombe sull’«Unione». Sul punto, la giurisprudenza ha tuttavia chiarito che, quando la responsabilità extracontrattuale derivi dall’operato di una determinata istituzione, è questa a stare in giudizio in rappresentanza dell’Unione¹² e, pertanto, l’azione proposta direttamente nei confronti dell’istituzione ritenuta responsabile è ammissibile¹³.

Ancora con riguardo alla parte convenuta, un ulteriore aspetto da menzionare risiede nella circostanza che l’Unione europea sia rappresentata dalla CGUE (intesa come istituzione), la quale agirà, da convenuta, dinanzi a sé stessa (rectius dinanzi al Tribunale, inteso come organo giurisdizionale di primo grado della medesima istituzione).

La CGUE ha infatti competenza esclusiva in materia di azioni di responsabilità extracontrattuale derivante da comportamenti o atti delle istituzioni dell’Unione ai sensi degli artt. 268 TFUE e 340, parr. 2 e 3 TFUE. In particolare, la competenza spetta, in primo grado, al Tribunale e, in secondo grado, alla Corte (art. 256 TFUE e art. 56 Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea). Poiché le disposizioni non prevedono eccezioni, tale competenza si estende anche alle ipotesi di responsabilità derivanti da azioni o omissioni imputabili alla stessa istituzione.

 Nonostante l’impossibilità di derogare a tale competenza, la circostanza che la CGUE si trovi a giudicare una controversia in cui è parte, ha fatto sorgere in passato contestazioni circa l’esistenza di un conflitto di interessi, incompatibile con il principio di imparzialità del giudice. Pronunciandosi sul punto, la Corte ha escluso vi potesse essere un tale conflitto, dal momento che un cumulo di funzioni in capo allo stesso soggetto, in concreto, non si verifica¹⁴. Infatti, nell’assetto istituzionale della Corte di giustizia dell’Unione vi sarebbe una chiara distinzione tra gli uffici incaricati della difesa dell’istituzione (costituito dall’ufficio del consulente giuridico per le questioni amministrative della CGUE¹⁵) e i soggetti cui spetta la decisione sul ricorso, ossia i membri della Corte di giustizia dell’Unione. Tra queste due strutture non vi sarebbero comunicazioni relative all’oggetto dei procedimenti pendenti.

Inoltre, qualora, ma diversamente dal caso di specie, il danno lamentato dal ricorrente trovi origine in una sentenza del Tribunale, non si determina alcuna coincidenza tra l’autore del comportamento lesivo e l’organo chiamato a giudicare: infatti, l’azione risarcitoria sarà esaminata da una composizione collegiale diversa rispetto a quella che ha adottato la decisione (in tesi) dannosa. La sentenza del Tribunale, peraltro, resta impugnabile dinanzi alla Corte, assicurando così un ulteriore livello di controllo giurisdizionale.

Il rischio di cumulo di funzioni si pone anche nei casi in cui il ricorso concerna un fatto imputabile alle Corte (“CG”, intesa quale organo di ultima istanza dell’istituzione). In tali ipotesi, la CGUE, quale convenuta in primo grado e, in ipotesi, soccombente, è anche il soggetto legittimato a decidere se proporre impugnazione avverso la sentenza del Tribunale. In questi casi, la CGUE sarebbe la parte ricorrente e la CG organo giudicante e autrice del fatto dannoso¹⁶. Anche in tali ipotesi, tuttavia, la giurisprudenza ritiene che il principio di imparzialità del giudice non sia violato.

In particolare, opererebbe in questi casi un meccanismo secondo il quale il presidente della CGUE – che nella situazione qui ipotizzata è colui che adotta la decisione di proporre impugnazione avverso la sentenza del Tribunale – non prende parte alla composizione della Corte chiamata ad esaminare il ricorso, ed è sostituito dal vicepresidente nell’esercizio delle competenze procedurali che gli spetterebbero¹⁷.

Secondo la Corte, tale assetto istituzionale garantisce l’indipendenza e l’imparzialità del giudice nei casi in cui la stessa istituzione sia al tempo stesso giudice e parte nel procedimento, evitando l’insorgere di un conflitto di interessi tale da rendere inammissibile una simile causa¹⁸.

D’altra parte, una diversa soluzione – che conducesse a ritenere inammissibili le azioni di risarcimento per atti o comportamenti della Corte di giustizia dell’Unione in ragione del principio del giudice imparziale – determinerebbe, in assenza di strumenti alternativi di tutela giurisdizionale effettiva, un inaccettabile diniego di giustizia¹⁹.

La decisione del Tribunale sul merito

Anche il merito del ricorso proposto dall’Ungheria contro la Corte di giustizia invita ad alcune riflessioni. Come noto, affinché un atto o un comportamento delle istituzioni possa costituire fonte di responsabilità extracontrattuale dell’Unione, devono sussistere tre condizioni cumulative²⁰: la violazione sufficientemente qualificata di una norma del diritto dell’Unione preordinata a conferire diritti ai singoli; l’esistenza di un danno effettivo; la presenza di un nesso causale diretto tra la violazione imputabile all’istituzione interessata e il danno lamentato dal soggetto leso.

Nel caso di specie, pare interessante soffermarsi sul primo requisito e, in particolare, sulle tipologie di violazione del diritto dell’Unione europea commesse dalla Corte di giustizia. In generale, una violazione siffatta può verificarsi sia quando la Corte agisca nell’ambito della sua attività amministrativa, sia quando eserciti le sue funzioni giurisdizionali.

Rispetto alla prima attività, l’Unione può essere chiamata a rispondere di atti imputabili all’amministrazione della Corte di giustizia, ad esempio, nei settori degli appalti pubblici o della funzione pubblica dell’Unione²¹.

Tali casi non sembrano sollevare particolari problematiche, in quanto il Tribunale, per accogliere il ricorso sul risarcimento del danno, è tenuto a valutare la conformità al diritto dell’Unione di un comportamento o di un atto amministrativo posto in essere dall’istituzione.

La questione si pone in termini diversi ove la responsabilità dell’Unione derivi dall’esercizio della funzione giurisdizionale della Corte.

Occorre qui ulteriormente distinguere tra due diverse ipotesi.

Da un lato, i casi in cui la responsabilità sorga dalla violazione delle modalità di esercizio della funzione giurisdizionale (ad esempio, il mancato rispetto del termine ragionevole per la durata del processo). Dall’altro lato, i casi in cui la responsabilità sia connessa al contenuto della decisione, e in particolare all’erronea interpretazione o applicazione del diritto (ad esempio, un errore nella quantificazione di una sanzione pecuniaria).

Nella prima ipotesi, la responsabilità di una giurisdizione comunitaria per l’eccessiva durata del processo²² deriva dalla violazione di una norma di diritto dell’diritto dell’Unione per così dire “esterna” alla sentenza, ossia una norma che non è oggetto di interpretazione e applicazione nel procedimento da cui sorge la responsabilità. In questi casi non è necessario valutare il merito delle decisioni adottate dalla Corte, poiché la sentenza viene in rilievo come atto.

Ove, invece, il danno sia asseritamente causato dall’erronea interpretazione o applicazione del diritto dell’Unione da parte della Corte, oggetto di valutazione è l’illegittimità della sua decisione in senso stretto, e qui la sentenza viene in rilievo per il suo contenuto. Si fa riferimento alla sentenza della Corte, e non a quella del Tribunale, in quanto la giurisprudenza ha chiarito che la responsabilità extracontrattuale ex art. 340, par. 2, TFUE non può sorgere per il contenuto di una decisione pronunciata da un organo giurisdizionale dell’Unione che non statuisca in ultimo grado²³.

Rispetto a questo caso, si pone il problema di stabilire se, e in quale misura, il Tribunale possa accertare la sussistenza di uno dei presupposti per il risarcimento del danno, ossia la violazione grave e manifesta, da parte della Corte, del diritto dell’Unione.

È questo il tema che sembra emergere nel ricorso proposto dall’Ungheria: la fonte del danno sarebbe, infatti, la sentenza, che costituisce res judicata²⁴, con cui la Corte l’ha condannata a una sanzione pecuniaria ai sensi dell’art. 260, par. 2, TFUE²⁵.

La questione non è del tutto nuova: seppure con riferimento a profili solo parzialmente coincidenti, il tema del riparto di competenze tra Corte e Tribunale si è posto anche nelle controversie relative all’esecuzione delle sanzioni pecuniarie inflitte ai sensi dell’art. 260, parr. 2 e 3, TFUE.

Come noto, la sentenza della Corte che condanna uno Stato membro al pagamento di una somma forfettaria o di una penalità di mora non è di per sé direttamente esecutiva, richiedendo l’intervento della Commissione, cui spetta adottare le decisioni recanti ingiunzione di pagamento e procedere al calcolo degli importi dovuti, inclusi gli interessi. In particolare, nel caso delle penalità di mora, la Commissione vigila sull’adempimento della sentenza, verificando se l’infrazione persista. Le decisioni così adottate dalla Commissione sono soggette a controllo giurisdizionale mediante ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale.

In tale contesto è emerso un limite strutturale alla competenza di quest’ultimo: qualora il suo sindacato sugli atti della Commissione implichi una valutazione sull’effettivo adempimento degli obblighi derivanti da una sentenza della Corte, esso incide su una materia riservata in via esclusiva alla Corte stessa, ossia l’accertamento delle violazioni del diritto dell’Unione da parte degli Stati membri²⁶. Poiché la funzione è esclusiva della Corte, né la Commissione, mediante le proprie decisioni esecutive, né il Tribunale, nell’ambito del sindacato su tali atti, possono sostituirsi ad essa. Se la Commissione ritiene che una violazione persista nonostante l’adozione di nuove misure nazionali, è tenuta ad avviare un nuovo procedimento di infrazione, non potendo tale accertamento essere surrettiziamente effettuato in sede di esecuzione della precedente sentenza.

Le tensioni emerse in giurisprudenza hanno condotto a un intervento normativo, volto a chiarire definitivamente il riparto di competenze in materia, attraverso una modifica dello Statuto della Corte del 2019²⁷. Oggi, i ricorsi per l’annullamento delle decisioni della Commissione relative alle somme forfettarie e alle penalità di mora sono attribuite direttamente alla Corte, confermando così che il Tribunale non può pronunciarsi su questioni che incidono, anche indirettamente, sull’accertamento riservato alla Corte.

Più di recente, il problema si è riproposto al di fuori dell’ambito delle procedure di infrazione, in un ricorso ex art. 340 TFUE proposto al Tribunale e fondato sull’asserita illegittimità di una sentenza della Corte²⁸ per un errore nell’applicazione della presunzione dell’esercizio di un’influenza determinante da parte della società²⁹.

Il Tribunale ha innanzitutto distinto il ricorso in parola dalle azioni risarcitorie fondate sull’eccessiva durata del processo, le quali non implicano un riesame della correttezza delle decisioni giurisdizionali, ma assumono la sentenza come dato della fattispecie dell’illecito, limitando il sindacato alla verifica della durata del procedimento e del nesso causale con il danno. Diversamente, nel caso di specie, il ricorso mirava a un esame, seppur incidentale, sul merito di una precedente decisione della Corte, attività che esula dalla competenza del Tribunale.

Poiché nel sistema dei rimedi delineato dai trattati la contestazione del merito di una decisione della Corte può avvenire esclusivamente mediante gli strumenti specificamente previsti – quali la rettifica, l’opposizione di terzo o la revocazione – da esperirsi dinanzi alla Corte stessa, e non essendo il ricorso riconducibile ad alcuno di tali rimedi, il Tribunale lo ha dichiarato manifestamente infondato in diritto³⁰.

La decisione del Tribunale è stata successivamente impugnata dinanzi alla Corte di giustizia³¹. Quest’ultima ha anzitutto chiarito che il danno dedotto dalla ricorrente non derivava da un’erronea applicazione del diritto nella precedente sentenza, bensì da un asserito difetto di motivazione della stessa, tale da integrare una violazione dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali. La Corte ha tuttavia ritenuto che tale vizio non fosse dimostrato³². Pur confermando il rigetto dell’azione risarcitoria già pronunciato in primo grado, la Corte ha quindi esaminato nel merito la censura relativa alla motivazione della propria precedente decisione, profilo sul quale il Tribunale non si era pronunciato, avendo escluso la propria competenza al riguardo³³.

L’ultimo caso richiamato consente di scorgere le dinamiche che possono emergere nei rapporti tra Tribunale e Corte nell’ambito dei ricorsi per responsabilità extracontrattuale dell’Unione derivante da una sentenza della Corte stessa.

Il ricorso avanzato dall’Ungheria, concernendo l’esercizio del potere discrezionale³⁴ della Corte nella determinazione della sanzione ex art. 260, par. 2, TFUE, sembra sollecitare il Tribunale a svolgere un sindacato incidentale sulla quantificazione operata dalla Corte³⁵.

Nella sentenza resa nella causa C-123/22³⁶ (fonte asserita del danno all’Ungheria), la somma forfettaria comminata dalla Corte è stata superiore di oltre 191 volte rispetto a quella proposta dalla Commissione, mentre la penalità di mora eccede di oltre 61 volte l’importo suggerito da quest’ultima. Tali scostamenti sono espressione l’ampio margine di discrezionalità di cui dispone la Corte nella determinazione delle sanzioni³⁷.

Infatti, come noto, qualora la Commissione decida di avviare un ricorso per inadempimento a seguito di una precedente sentenza di condanna dello Stato, formula una proposta motivata, anche con riferimento all’importo della sanzione ritenuto adeguato alle circostanze. Tuttavia, una volta instaurato il giudizio, spetta esclusivamente alla Corte accertare la persistenza dell’inadempimento e, se del caso, determinare l’eventuale sanzione nella forma di una somma forfettaria o di una penalità di mora, essendo la proposta della Commissione un mero elemento di riferimento, privo di carattere vincolante³⁸. La Corte è quindi dotata di un’ampia autonomia valutativa, con riferimento sia all’an sia al quantum della sanzione, nel rispetto del principio di proporzionalità, sulla quale non sembra possa incidere il sindacato, seppur incidentale, del Tribunale.

Il caso qui in esame sembra quindi collocarsi al confine tra due competenze: da un lato, la competenza in primo grado del Tribunale sulle azioni ex artt. 268 e 340, par. 2 TFUE; dall’altro, la competenza esclusiva della Corte ex art. 260, par. 2 TFUE, connotata da ampia discrezionalità. In altre parole, il Tribunale, pur astrattamente competente a conoscere della domanda risarcitoria, potrebbe rigettarla nel merito, non potendo esaminare la sussistenza di uno dei requisiti necessari per il sorgere della responsabilità extracontrattuale (ossia la contrarietà della sentenza e, in particolare, della sanzione, al diritto dell’Unione).

La valutazione nel merito del ricorso potrebbe, così, spostarsi nella sede dell’impugnazione. Infatti, a seguito dell’eventuale rigetto del ricorso da parte del Tribunale, l’Ungheria potrebbe proporre impugnazione, investendo la Corte – in una composizione (almeno parzialmente) diversa rispetto a quella che ha pronunciato la sentenza nella causa C-123/22 – dell’esame sul corretto esercizio del potere discrezionale nella determinazione della sanzione e, in definitiva, della sussistenza della responsabilità extracontrattuale dell’Unione.

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¹ Ricorso nella causa T-855/25, Ungheria c. Corte di giustizia dell’Unione europea, in GUUE, C del 9 marzo 2026.

² Per vero, consta un altro caso in cui l’Unione è stata convenuta con un’azione fondata sull’art. 340 TFUE da parte di uno Stato membro (v. Trib., 11 maggio 2022, causa T-151/20, Repubblica ceca c. Commissione, punto 41; nonché Corte giust., 5 settembre 2024, causa C-494/22 P, Commissione c. Repubblica ceca, punto 83). Tuttavia, in quel caso non si trattava di un ricorso per il risarcimento del danno, bensì di un’azione di arricchimento senza causa. Questa, in assenza di una base giuridica specifica, è stata ritenuta ammissibile attraverso un’interpretazione estensiva dagli artt. 268 e 340 TFUE, ma non rientra in senso stretto nell’ambito applicativo delle norme che disciplinano la responsabilità extracontrattuale: come si vedrà di seguito, quest’ultima azione si fonda su un comportamento illegittimo di un’istituzione e richiede la prova del danno e del nesso causale tra questo e la condotta. Diversamente, l’azione di ingiustificato arricchimento, non postula un comportamento illecito, ma richiede soltanto la dimostrazione di un arricchimento dell’istituzione convenuta in assenza di una valida base giuridica, e un corrispondente impoverimento del ricorrente.

³ Corte giust., 13 giugno 2023, causa C-123/22, Commissione c. Ungheria (Accoglienza dei richiedenti protezione internazionale II). Per un commento sulla sentenza, si v. M. Cometti, La Corte di giustizia condanna l’Ungheria al pagamento della più alta sanzione mai comminata ex art. 260, par. 2, TFUE, in questa Rivista,  p. 256 ss.

⁴ Corte giust., 17 dicembre 2020, causa C-808/18, Commissione c. Ungheria (Accoglienza dei richiedenti protezione internazionale).

⁵ Corte giust., causa C-123/22, Commissione c. Ungheria (Accoglienza dei richiedenti protezione internazionale II), cit., punti 113-125.

⁶ Ibidem, punti 134-143.

⁷ Per una puntuale analisi sul principio di uguaglianza e di parità di trattamento tra gli Stati membri nell’accertamento delle infrazioni, si v. C. Burelli, La discrezionalità della Commissione europea nelle procedure di infrazione, Torino, 2024, p. 225 ss.

⁸ Non si dispone del testo integrale del ricorso, ma unicamente di un riassunto dei motivi proposti, come riprodotti nella pubblicazione in GUUE. L’analisi, pertanto, non può che svolgersi nei limiti di tali elementi.

⁹ Anche in dottrina è stata prospettata l’ammissibilità di un ricorso di questo tipo. V. A. Biondi, M. Farley, The Right to Damages in European Law, Alphen aan den Rijn, 2009, p. 88, ove si osserva tuttavia che, alla luce dell’assetto complessivo del sistema giurisdizionale previsto dai trattati, e in particolare della possibilità per gli Stati membri di proporre un ricorso di annullamento prima di subire un danno, appare improbabile che una simile azione venga effettivamente proposta («it is unlikely that such a claim will ever be brought») («it is unlikely that such a claim will ever be brought»). V. anche Action for damages against the EU, European Parliament, European Parliamentary Research Service, dicembre 2018, p. 3, che segnala come parte della dottrina escluda la praticabilità di una simile azione.

¹⁰ V. Corte giust., 15 marzo 1984, causa C-118/83, CMC Cooperativa muratori e cementisti e a c. Commissione, punto 31.

¹¹ Trib., 14 febbraio 2019, causa T-366/17, Polonia c. Commissione, punto 146.

¹² Corte giust., 13 novembre 1973, cause riunite C-63/72 e C-69/72, Werhahn e a. c. Consiglio, punto 7; Trib., 6 luglio 1995, causa T-572/93, Odigitria c. Consiglio e Commissione, punto 22; Corte giust., 13 dicembre 2018, causa C-150/17 P, Unione europea c. Kendrion, punto 33.

¹³ Corte giust., 9 novembre 1989, causa C-353/88, Briantex e Di Domenico c. CEE e Commissione, punto 7; Trib., 6 settembre 2011, causa T-292/09, Mugraby c. Consiglio e Commissione, punto 24.

¹⁴ Corte giust., causa C-150/17 P, Unione europea c. Kendrion, cit., punto 33 ss.

¹⁵ Sul ruolo del consigliere giuridico per gli affari amministrativi della Corte di giustizia si rinvia al contributo in corso di pubblicazione su questa Rivista di V. Placco, A. M. Almendros Manzano, Le conseiller juridique pour les affaires administratives.

¹⁶ Nella sentenza Corte giust., causa C-150/17 P, Unione europea c. Kendrion, cit., la CGUE ha impugnato una sentenza del Tribunale, che però aveva ad oggetto un ricorso per risarcimento del danno derivante da un comportamento di quest’ultimo. Nella sentenza Corte giust., 14 settembre 2016, cause riunite C‑490/15 P e C‑505/15 P, Ori Martin e SLM/Commissione, l’impugnazione della sentenza Trib., 1° giugno 2017 nella causa T‑797/16, Ori Martin c. Corte di giustizia, che si pronunciava sul danno causato da una sentenza della Corte, è stata proposta dalla parte ricorrente e soccombente in primo grado.

¹⁷ Corte giust., causa C-150/17 P, Unione europea c. Kendrion, cit., punto 38.

¹⁸ La Corte di giustizia ha recentemente ribadito che non sussiste una violazione del requisito di imparzialità quando un organo giurisdizionale assume, in circostanze specifiche, la “doppia veste” di giudice e parte. Chiamata a pronunciarsi su un rinvio pregiudiziale proposto dalla Corte suprema amministrativa bulgara, la Corte ha chiarito che spetta al giudice nazionale verificare in concreto le condizioni di imparzialità, ma ha dato rilievo al fatto che i giudici nazionali chiamati a decidere non avessero partecipato alla difesa dell’organo in primo grado, affidata invece a un funzionario distinto. Richiamando la propria giurisprudenza, ha riaffermato che anche a livello dell’Unione tale rischio è evitato attraverso meccanismi organizzativi (come il cambio della composizione giudicante rispetto a quella quella che ha deciso la controversia sfociata nel procedimento la cui durata è contestata o la sostituzione del presidente della CGUE per le cause dinnanzi alla Corte). Di conseguenza, ha ritenuto che il diritto dell’Unione non osta, in linea di principio, a tale “duplice ruolo”, purché siano garantite adeguate salvaguardie di imparzialità. Corte giust., 19 dicembre 2024, causa C-369/23, Vivacom Bulgaria, punto 38 ss. Per un commento alla sentenza si v. A. Favi, Nemo judex in causa sua…o forse sì? La Corte si pronuncia sul requisito di imparzialità dei giudici nazionali, in questa Rivista, p. 397 ss.

¹⁹ È stata in passato prospettata un’interpretazione dell’art. 340 TFUE (già art. 215 TCE) secondo cui, nelle azioni di risarcimento del danno derivante da una sentenza del Tribunale, la competenza spetterebbe sempre, in unico grado, alla Corte. In tal senso si collocano le conclusioni dell’avvocato generale Léger, 3 febbraio 1998, causa C-185/95 P, Baustahlgewebe c. Commissione, p. 8437 ss., ove si evidenzia come l’attribuzione al Tribunale del compito di pronunciarsi sull’illiceità della propria condotta si ponga in tensione con il principio di imparzialità del giudice sancito dall’art. 6, n. 1 CEDU. Né tale criticità potrebbe essere superata mediante una diversa composizione del collegio giudicante, poiché – secondo la giurisprudenza della Corte di Strasburgo – una simile soluzione non è, di per sé, idonea a dissipare l’apparenza di parzialità derivante da un giudizio su sé stessi. In questa prospettiva, l’avvocato generale proponeva dunque di escludere dalla competenza del Tribunale le azioni risarcitorie relative ai propri atti giurisdizionali, riservandone la cognizione alla Corte, ritenendo che l’esigenza di garantire l’imparzialità del giudice debba prevalere sul principio del doppio grado di giurisdizione. La proposta interpretativa di affidare, nei casi in esame, la decisione all’altro organo giurisdizionale dell’istituzione in unico grado non è stata accolta dalla giurisprudenza e, comunque, non appare risolutiva nelle azioni ex art. 340, par. 2, TFUE in cui il danno lamentato derivi non da una sentenza del Tribunale, ma da una sentenza della Corte. Come si vedrà infra, infatti, ove si affidasse la decisione in unico grado al Tribunale, si perverrebbe, in concreto, a un diniego di giustizia, in quanto quest’ultimo, pur essendo competente a conoscere delle azioni di danno ex art. 268 TFUE, non potrebbe giungere a una condanna risarcitoria, non avendo la competenza per esaminare uno degli elementi essenziali dell’azione, ossia l’erroneità della valutazione contenuta nella sentenza della Corte.

²⁰ Per un’analisi approfondita sui presupposti dell’azione, sui quali non ci si sofferma in questa sede, si v. A. H. Türk, Non-contractual liability, in Judicial Review in the European Union, Northampton, 2025, p. 462 ss., nonché A. La Pergola, L’azione di responsabilità extracontrattuale, in R. Mastroianni (a cura di), Il diritto processuale dell’Unione europea, Torino, 2025, p. 221 ss.

²¹ Si veda per esempio, in materia di funzione pubblica: Trib., 8 novembre 2017, causa T-42/16, De Nicola c. Consiglio e Corte di giustizia dell’Unione europea; 20 settembre 2019, causa T-433/17, Dehousse c. Corte di giustizia dell’Unione europea; in materia di appalti: Trib., 15 novembre 2011, cause riunite T-170/10 e T-340/10, CTG Luxembourg PSF c. Corte di giustizia; 17 ottobre 2012, causa T-447/10, Evropaïki Dynamiki c. Corte di giustizia.

²² Già nella sentenza Der Grüne Punkt (Corte giust., 16 luglio 2009, causa C-385/07), la Corte, in un ricorso per annullamento, aveva dichiarato che la durata media di un procedimento dinanzi al Trib. (cinque anni e dieci mesi in materia di concorrenza) violasse il principio dell’esame di una controversia in un termine ragionevole e quindi il principio dell’equo processo di cui agli artt. 47, co. 2, CdFUE e 6, par. 1, CEDU. A partire dal 2017, tale violazione è stata riconosciuta idonea a fondare la responsabilità extracontrattuale dell’Unione: Trib., 1° febbraio 2017, causa T-725/14, Aalberts Industries c. Unione europea; 1° febbraio 2017, causa T-479/14, Kendrion c. Unione europea; 7 giugno 2017, causa T-673/15, Guardian Europe c. Unione europea; 8 novembre 2017, causa T-99/16, De Nicola c. Corte di giustizia dell’Unione europea; Corte giust., 13 dicembre 2018, causa C-174/17 P, Unione europea c. ASPLA e Armando Álvarez.

²³ A giustificare questa conclusione è la struttura del sistema giurisdizionale dell’Unione delineato dai trattati nella quale il Tribunale esercita una competenza di primo grado su un ampio numero di ricorsi, mentre le sue decisioni possono essere impugnate dinanzi alla Corte di giustizia, conformemente all’art. 256 TFUE e all’art. 56 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea. Proprio in ragione di tale assetto, le decisioni del Tribunale, essendo soggette al controllo della Corte e, se del caso, correggibili in sede di impugnazione, non sono, di regola, idonee a far sorgere la responsabilità dell’Unione. Così Trib., causa T-673/15, Guardian Europe c. Unione Europea, cit., punto 122; Corte giust., 5 settembre 2019, cause riunite C-447/17 P e C-479/17 P, Unione europea c. Guardian Europe e Guardian Europe c. Unione europea, punto 79 ss.

²⁴ Per un caso in cui il Tribunale si è posto il problema di pronunciarsi su valutazioni che avevano già formano oggetto di res judicata, si veda Trib., 5 luglio 2003, cause riunite T-116/01 e T-118/01, P&O European Ferries (Vizcaya) SA e Diputación Foral de Vizcaya c. Commissione, punto 75 ss., nonché Corte giust., 1° giugno 2006, cause riunite C-442/03 P e C-471/03 P, P&O European Ferries (Vizcaya) SA e Diputación Foral de Vizcaya c. Commissione, punti 38 ss.

²⁵ Sulla discrezionalità della Corte di valutare, in ciascuna causa, alla luce delle circostanze della specie, le sanzioni pecuniarie da adottare nei confronti dello Stato si v. Corte giust., 12 luglio 2005, causa C-304/02, Commissione c. Francia, punto 86, e 14 marzo 2006, causa C-177/04, Commissione c. Francia, punto 58. In dottrina, si v. B. Masson, L’obscure clarté” de l’article 228 § 2 CE, in Rev. Trim. Dir. Eur., 2004, p. 639 ss.; C. Amalfitano, La procedura di “condanna” degli Stati membri dell’Unione europea, Milano, 2012, p. 105 ss.; L. Prete, Infringement Proceedings in EU Law, 2017, Alphen aan den Rijn, p. 263 ss.; C. Burelli, The Deterrent Effect of Financial Sanctions Pursuant to Article 260(2) tfeu in the Context of Violations of Environmental Obligations, in The Italian Review of International and Comparative Law, 2023, p. 367 ss.

²⁶ Tale principio è stato chiaramente affermato dalla Corte nella sentenza del 15 gennaio 2014, causa C-292/11 P, Commissione c. Portogallo, punti 50-51: «La Corte dispone dunque di una competenza esclusiva a tale riguardo, che le è attribuita direttamente ed espressamente dal trattato e che la Commissione non può invadere in sede di verifica dell’esecuzione di una sentenza pronunciata dalla Corte ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 2, TFUE. Analogamente, come giustamente rilevato al punto 90 della sentenza impugnata, neppure il Tribunale può pronunciarsi sulla valutazione espressa dalla Commissione circa l’idoneità di una prassi o di una normativa nazionale, non precedentemente esaminate dalla Corte, a garantire l’esecuzione di una simile sentenza emessa in materia di inadempimento. Se così facesse, infatti, il Tribunale sarebbe inevitabilmente indotto a pronunciarsi sulla conformità di una tale prassi o normativa al diritto dell’Unione, invadendo quindi la competenza esclusiva della Corte in materia». Sul punto, si veda C. Amalfitano, M. Condinanzi, Infrazioni statali al diritto UE: l’esecuzione delle sentenze “comunitarie” di accertamento e di quelle di condanna, in questa Rivista, p. 104 ss., p. 125.

²⁷ Regolamento (UE, Euratom) 2019/629, del 17 aprile 2019, recante modifica del protocollo n. 3 sullo Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, in GUUE, L 111 del 25 aprile 2019, p. 1 ss.

²⁸ La sentenza fonte dell’asserito danno è: Corte giust., 14 settembre 2016, cause riunite C‑490/15 P e C‑505/15 P, Ori Martin e SLM/Commissione.

²⁹ Trib., 1° giugno 2017, nella causa T-797/16, Ori Martin c. Corte di giustizia

³⁰ Ibidem, punti 5-10.

[31] Corte giust., 7 giugno 2018, causa C-463/17 P, Ori Martin c. Corte di giustizia dell’Unione europea.

³² Ibidem, punti 18-25.

³³ Ibidem, punti 25-29.

³⁴ Il margine di discrezionalità costituisce il parametro centrale nella valutazione dell’illegittimità dell’atto. La giurisprudenza sul punto è chiara, in particolare a partire da Corte giust., 4 luglio 2000, causa C-352/98 P, Bergaderm e Goupil c. Commissione. Tuttavia, la giurisprudenza più recente evidenzia come tale elemento, pur centrale, non esaurisca il giudizio. Una volta accertata l’ampiezza del potere discrezionale, i giudici dell’Unione possono infatti tenere conto di ulteriori fattori, applicabili sia nei casi di ampia discrezionalità sia in quelli in cui essa risulti limitata o assente, quali la complessità del caso, o un comportamento dilatorio del ricorrente, che nei ricorsi per durata eccessiva del procedimento, possono considerarsi valida giustificazione. Ciò rivela l’adozione, da parte dei giudici dell’Unione, di un approccio non meramente oggettivo, ma in certa misura anche soggettivo, nella verifica del requisito della violazione sufficientemente qualificata. Si v., ad esempio, Corte giust., 16 luglio 2009, causa C-385/07 P, Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland c. Commissione, punto 180 ss.

³⁵ Si v. C. Hilson, The Role of Discretion in EC Law on Non-contractual Liability, in Common Market Law Review, 2005, p. 677 ss. Per contro, nelle ipotesi in cui tale margine sia ridotto o addirittura inesistente, la mera violazione del diritto dell’Unione può risultare sufficiente a integrare una violazione sufficientemente qualificata. Si v., tra le altre, Trib., 16 ottobre 2014, causa T-297/12, Evropaïki Dynamiki/Commissione, punto 29.

³⁶ Corte giust., causa C-123/22, Commissione c. Ungheria (Accoglienza dei richiedenti protezione internazionale II), cit.,

³⁷ Si v., G. Barrett, Rule of Law Chickens Coming Home to Roost. The Ruling in Case C-123/22 European Commission v Hungary, in Verfassungsblog, 21 giugno 2024. Prima della decisione nella causa C-123/22, il massimo importo di somma forfettaria era stato comminato nella causa C-196/13 relativa alla gestione dei rifiuti in Italia, pari a 40 milioni di euro. A tale importo si accompagnava una penalità di mora strutturata su base semestrale, calcolata, per il primo semestre, a partire da 42.800.000 euro, con riduzioni di 400.000 euro per ciascuna discarica contenente rifiuti pericolosi messa a norma e di 200.000 euro per ogni altra discarica regolarizzata; per i semestri successivi, la penalità veniva determinata sulla base dell’importo stabilito per il semestre precedente, applicando le medesime detrazioni (Corte giust., 2 dicembre 2014, causa C-196/13, Commissione c. Italia, punto 86 ss.

³⁸ L’art. 260, par. 2, ult. co., TFUE letteralmente dispone che: «La Corte, qualora riconosca che lo Stato membro in questione non si è conformato alla sentenza da essa pronunciata, può comminargli il pagamento di una somma forfettaria o di una penalità». L’analisi della giurisprudenza conferma che le proposte della Commissione non hanno carattere vincolante, né quanto all’applicazione della sanzione pecuniaria, né quanto alla sua tipologia, quantificazione e modalità di esecuzione. Esse costituiscono piuttosto un mero parametro di riferimento, che la Corte può considerare come ausilio, senza esserne in alcun modo vincolata. Tra le altre, si v., Corte giust., 12 luglio 2005, causa C-304/02, Commissione c. Francia, punto 86; 14 marzo 2006, causa C-177/04, Commissione c. Francia, punto 58; 11 dicembre 2012, causa C-610/10, Commissione c. Spagna, punto 115 ss.; 23 giugno 2013, causa C-241/11, Commissione c. Repubblica Ceca, punto 43. L’ampia discrezionalità della Corte è stata espressamente riconosciuta dalla Commissione, la quale, già in una comunicazione del 1996, ha precisato che «la decisione ultima sull’imposizione delle sanzioni spetta alla Corte». Si v., Comunicazione della Commissione, Comunicazione sull’applicazione dell’articolo 171 del Trattato CE, in GUCE, C 242 del 21 agosto 1996, punto 1. In dottrina, si v. C. Amalfitano, op. cit., p. 111 ss.; C. Burelli, op. cit., p. 261 ss.