Le conclusioni dell’avvocato generale Manuel Campos Sánchez-Bordona nella causa C-524/24, Italia c. Austria

Premessa

Il 16 luglio 2026, l’avvocato generale Manuel Campos Sánchez-Bordona (nel prosieguo, “l’AG”) ha reso le sue conclusioni nella causa C-524/24, Italia c. Austria¹.

Il caso riguarda, come noto, la vexata quaestio relativa al transito alpino di veicoli pesanti tra Italia e Austria², già oggetto di due sentenze della Corte ex art. 258 TFUE (una del 2005, Brennero I³, e una del 2011, Brennero II⁴) nelle quali era stato dichiarato che l’Austria, stabilendo alcuni divieti settoriali di circolazione che limitavano il traffico di veicoli pesanti sulle autostrade A12 e A13, era venuta meno agli obblighi derivanti dagli allora artt. 28 e 29 CE (attuali artt. 34 e 35 TFUE).

Nella causa C-524/24, sono oggetto di contestazione quattro misure di limitazione del traffico pesante sul medesimo asse stradale: (i) una relativa al transito notturno; (ii) una di natura settoriale; (iii) una riguardante la circolazione invernale e (iv) un sistema di dosaggio degli accessi all’autostrada A12. La Corte di giustizia è chiamata a “ponderare” gli interessi, spesso concorrenti⁵, della politica ambientale e della libera circolazione delle merci: l’azione, infatti, si incentra sulla presunta mancanza di proporzionalità delle misure dell’Austria, che, nel giustificare le restrizioni, invoca l’esigenza di tutelare la salute pubblica e la qualità dell’aria.

Tradizionalmente, il bilanciamento tra la politica ambientale e la libera circolazione delle merci si è risolto quasi costantemente a vantaggio di quest’ultima⁶. Infatti, sebbene sia stato presto riconosciuto che «la necessità di non ostacolare gli scambi intracomunitari [è] uno scopo secondario rispetto alla protezione dell’ambiente»⁷, considerazioni di segno opposto – basate, appunto, sul principio di proporzionalità – hanno spesso fatto prevalere la salvaguardia del corretto funzionamento dei traffici mercantili sulla tutela dell’ambiente.

Anche nel caso che ci occupa, il conflitto “reale”⁸ tra politiche dell’Unione, che talvolta implica un attenuamento degli standard ambientali per consentire la realizzazione di altri obiettivi confliggenti, è stato risolto dall’AG nel senso di ritenere tre misure su quattro (tutte, quindi, eccetto il sistema di dosaggio) contrarie al diritto dell’Unione e, in specie, agli artt. 34 e 35 TFUE.

I motivi di ricorso

Per quanto concerne il divieto di transito notturno, l’AG ritiene che, sebbene la misura persegua una finalità legittima di tutela della salute pubblica e della qualità dell’aria (ex art. 36 TFUE), e sia in astratto idonea a conseguire l’obiettivo prefissato⁹, essa sia peraltro illegittima nella misura in cui esenta dal divieto il traffico locale e regionale. La deroga de qua è giustificata dall’Austria alla luce della necessità di garantire l’approvvigionamento delle aree interessate in assenza di rotte stradali o ferroviarie alternative. E tuttavia, per l’AG, l’Austria non avrebbe dimostrato una reale necessità di approvvigionamento notturno per il solo traffico locale e regionale, rendendo l’esenzione discriminatoria e incoerente rispetto al fine ambientale perseguito. Il divieto notturno, inoltre, mirerebbe soltanto a differire il transito verso le ore diurne per sfruttare una migliore dispersione atmosferica, a fronte dell’accumulo di inquinanti causato dall’inversione termica nelle ore notturne. Tuttavia, come evidenziato dall’AG, i dati dimostrano che l’efficacia della misura cala sensibilmente nel semestre estivo, quando tale fenomeno incide in misura minore. Ciononostante, il blocco resta operativo anche in estate e l’Austria avrebbe dovuto riesaminare il provvedimento e valutare alternative meno restrittive.

Con riguardo al divieto settoriale di circolazione, che vieta il trasporto stradale di determinate merci qualora siano ritenute idonee al trasferimento su rotaia, l’AG ne ha valutato la compatibilità con il principio di non discriminazione e con il principio di proporzionalità stricto sensu, confrontando l’attuale quadro normativo con i precedenti giurisprudenziali della Corte (Brennero I e Brennero II, già citati). Anche in questo caso, l’AG ha riconosciuto la legittimità “scientifica” del criterio della «compatibilità con il trasporto su rotaia», giudicato neutrale e basato su valutazioni tecniche oggettive¹⁰. A differenza del divieto notturno, poi, nel caso del divieto settoriale (valido 24 ore su 24) la salvaguardia dell’approvvigionamento locale in assenza di rotte alternative costituirebbe una deroga coerente con il fine perseguito¹¹. Tuttavia, a fronte di un significativo miglioramento della qualità dell’aria rispetto ai tempi in cui la misura fu adottata, l’Austria aveva il dovere di revocarla o di sostituirla con altre misure meno restrittive. Invece, non solo ha mantenuto il divieto settoriale, ma ha altresì cumulato ulteriori limiti (come il divieto invernale, su cui infra, nel testo), con ciò andando oltre quanto era necessario per raggiungere l’obiettivo dichiarato¹².

Con riferimento al terzo motivo di ricorso, relativo al divieto di circolazione invernale, l’AG ha ritenuto la misura incompatibile con gli artt. 34 e 35 TFUE per due ragioni. In primo luogo, perché la limitazione avrebbe un carattere discriminatorio: il divieto, infatti, si applica in modo selettivo esclusivamente ai veicoli pesanti diretti all’estero (in Italia o in Germania) e non ai trasporti interni o con destinazione finale in Austria¹³. Tale limitazione, basata solo sulla destinazione del veicolo, sarebbe priva di giustificazione, nella misura in cui la “meta” finale è del tutto irrilevante rispetto al duplice obiettivo di garantire la sicurezza stradale e ridurre la congestione¹⁴. In secondo luogo, sebbene un blocco temporaneo nei fine settimana turistici possa essere astrattamente idoneo a garantire la sicurezza stradale, l’interazione del divieto invernale con le altre restrizioni già vigenti (il divieto notturno e il divieto del fine settimana) riduce di fatto a sole tre ore la «finestra» utile di transito tra il venerdì sera e il lunedì mattina¹⁵. Questo cumulo di misure, concentrando il traffico in pochissime ore, ha reso il divieto invernale non necessario per i fini dichiarati e sproporzionato, specialmente a fronte della mancata valutazione di alternative meno gravose (come l’allentamento compensativo del divieto notturno del venerdì)¹⁶.

Diversamente, in merito all’ultimo motivo di ricorso, cioè quello sul sistema di dosaggio del traffico, l’AG ha proposto di respingere il ricorso italiano, ritenendo che la misura sia legittima e non violi l’art. 34 TFUE. L’Italia, infatti, non avrebbe dimostrato il funzionamento restrittivo della misura¹⁷ e si sarebbe limitata a segnalare l’aumento dei giorni di applicazione del dosaggio dal 2018 ad oggi, senza dimostrare se la misura fosse stata disposta in assenza di una reale necessità o per scopi diversi da quelli dichiarati. L’AG ha anzi rilevato che una gestione del traffico applicata in via eccezionale per evitare congestioni stradali può avere persino effetti positivi sulla circolazione. In mancanza di prove contrarie da parte italiana, i presunti effetti restrittivi del dosaggio (che l’Austria descrive come un mero limite di velocità temporaneo) rimarrebbero «troppo incerti e remoti»¹⁸ per configurare una violazione del diritto dell’Unione.

Tre questioni procedurali

Da un punto di vista lato sensu procedurale, meritano di essere evidenziati in particolare tre aspetti.

Il primo concerne la ricevibilità del terzo motivo di ricorso, cioè quello relativo al divieto di circolazione invernale. Gli effetti di tale misura erano infatti cessati all’inizio di marzo 2023, ossia prima che la vicenda fosse sottoposta all’attenzione della Commissione (il 14 febbraio 2024), ancorché un divieto «sostanzialmente identico»¹⁹ fosse stato applicato sino a marzo 2024 e, dunque, pur sempre prima dell’adozione del parere motivato da parte dell’istituzione (il 14 maggio 2024).

Ora, come ricordato dall’AG²⁰, la giurisprudenza ammette la sindacabilità di misure stagionali o a durata definita, anche se, come nella specie, formalmente cessate prima dell’instaurazione del contraddittorio dinanzi alla Commissione. La ratio è quella di contrastare il «rischio di recidiva»²¹. Tale approccio, condivisibile nell’ottica di impedire abusi da parte degli Stati membri, consente al tempo stesso di sindacare, di fatto, la mera potenzialità di una reiterazione futura dell’infrazione, massimizzando in tal modo la funzione deterrente della procedura di infrazione. Lo Stato convenuto si trova così a difendersi non contro una violazione “cristallizzata”, ma contro una “presunzione” di comportamento futuro (il «rischio di recidiva»). Ciò potrebbe comprimere l’esercizio del suo diritto di difesa, nel senso che risulta indubbiamente più complesso confutare l’addebito di una potenziale violazione futura rispetto a una violazione in atto. Inoltre, questo orientamento “sfuma” i confini temporali dell’inadempimento. Lo Stato non è in grado di sapere in anticipo se l’abrogazione di una misura stagionale (o la sua naturale “scadenza”) gli consentano di sanare la sua posizione o se, al contrario, rimarrà esposto sine die a una procedura di infrazione.

Il secondo profilo riguarda la determinazione del momento rilevante per accertare la sussistenza della violazione. L’AG ha adottato, in analogia con il meccanismo di cui all’art. 258 TFUE, la data di emissione del parere motivato da parte della Commissione²². Qualora dunque quest’ultima scelga di rimanere silente – facoltà che le è riconosciuta²³ – viene a mancare proprio quell’atto che, secondo l’AG, avrebbe il compito di «fissare con precisione l’oggetto della controversia»²⁴ e cioè, detta in altri termini, di “cristallizzare l’infrazione”. In una simile ipotesi, anche se l’AG non lo specifica, la data di scadenza del termine per l’emissione del parere (cioè tre mesi dalla presentazione della domanda dello Stato attore) dovrebbe comunque costituire il momento di valutazione dello stato dei fatti. Tuttavia, l’assenza del parere priverebbe la controversia del suo perimetro oggettivo o, quantomeno, dell’atto sulla cui base valutarlo. Se ne deve dedurre, pur in assenza di specificazioni da parte dell’AG, che, in siffatta ipotesi, l’atto idoneo a fissare la materia del contendere altro non potrebbe essere che la contestazione dello Stato attore, così come rilevata nel contraddittorio svoltosi dinanzi alla Commissione.

A questo aspetto si lega, infine, l’identificazione del quadro normativo di riferimento per la valutazione dell’inadempimento, emersa a fronte del tentativo dell’Austria di invocare i nuovi e più stringenti limiti sulla qualità dell’aria stabiliti dalla direttiva (UE) 2024/2881²⁵, il cui termine di recepimento non è ancora scaduto²⁶.

Nelle sue difese, lo Stato sostiene infatti che solo a partire dal 2025 si sarebbe registrato un allontanamento dai valori limite di inquinamento tale da imporre un riesame della proporzionalità delle restrizioni al traffico al di fuori del contesto di urgenza che le aveva giustificate; un approccio che, secondo l’Austria, sarebbe rimasto l’unico percorribile alla luce dei nuovi e più rigorosi obiettivi di contenimento fissati dalla direttiva 2024/2881 e da raggiungere entro il 2030.

L’AG ha respinto tale argomentazione, reputandola errata inter alia perché la direttiva 2024/2881 non può costituire il parametro per valutare l’inadempimento²⁷. Sotto questo aspetto, la Corte è tenuta a valutare la sussistenza della violazione con esclusivo riferimento allo stato dei fatti e al quadro normativo vigente al 14 maggio 2024, data in cui gli unici livelli di emissione vincolanti per l’Austria erano quelli stabiliti dalla precedente direttiva 2008/50, essendo stata la direttiva adottata il 23 ottobre 2024. L’inadempimento contestato, in altri termini, si è cristallizzato quando erano applicabili unicamente i parametri di cui alla direttiva del 2008. Ciò non toglie, comunque, che laddove la Corte dovesse seguire le conclusioni dell’AG, si porrà in ogni caso una questione di conformità dei futuri interventi nazionali: l’Austria sarà infatti tenuta ad adottare nuove misure che rispettino il principio di proporzionalità e le indicazioni formulate dalla Corte in questa pronuncia, ma anche i (più stringenti) vincoli stabiliti dalla direttiva del 2024.

La sentenza, come ricordato anche in un recente commento²⁸, è ora prevista per fine anno e si vedrà se la Corte seguirà, in tutto o in parte, quanto suggerito dall’AG.

¹ V., sulla fase precontenziosa della procedura, C. Sanna, Italia-Austria, conflitto al Brennero, in Eurojus.it, 27 maggio 2024; sul deposito del ricorso da parte dell’Italia, G. Agrati, Divieto di circolazione sull’autostrada del Brennero: l’Italia presenta ricorso in Corte di giustizia e la Commissione interviene a sostegno, in questa Rivista, 2024, p. 257 ss., nonché C. Sanna, Italia – Austria, si apre il contenzioso dinanzi alla Corte di giustizia, in Eurojus.it, 23 settembre 2024. Sulle recenti conclusioni, qui commentate, v. sempre C. Sanna, Italia c. Austria: l’avvocato generale Campos Sánchez-Bordona accoglie parzialmente le istanze del governo italiano, in Eurojus.it, 20 luglio 2026.

² In argomento v., per tutti, E. Brandt, P. Schäfer, Trans-Alpine transit traffic: towards sustainable mobility, in Common Market Law Review, 1996, p. 931 ss.; F. Cittadino, L. Parks, P. Bußjäger, F. Rosignoli (eds.), Climate Change Integration in the Multilevel Governance of Italy and Austria: Shaping Subna-tional Policies in the Transport, Energy, and Spatial Planning Sectors, Leiden, 2023.

³ Corte giust., 15 novembre 2005, causa C-320/03, Commissione c. Austria, con commenti di A. Dawes, Commission c Autriche “Vallée de l’Inn”, in Revue du droit de l’Union européenne, 2005, p. 835 ss.; D. Casalini, Il sindacato di proporzionalità sulle deroghe nazionali alla libera circolazione delle merci disposte per ragioni di tutela ambientale, in Il Foro amministrativo, 2006, p. 25 ss.

⁴ Corte giust., 21 dicembre 2011, causa C-28/09, Commissione c. Austria, con commento di A.-L. Sibony, S. Lieven, Arrêt « Commission c. Autriche » : la lutte contre la pollution aux prises avec la libre circulation des marchandises, in Journal des tribunaux / droit européen, 2012, p. 80 ss. In entrambe le cause la Commissione era stata sostenuta, inter alia, dall’Italia.

⁵ Lo rilevano, attraverso un’approfondita ricognizione giurisprudenziale, D. Langlet, S. Mahmoudi, Free Movement of Goods and the Room for Member State Action, in D. Langlet, S. Mahmoudi, EU environmental law and policy, Oxford, 2016, p. 69 ss.

⁶ Ibidem, p. 69 ss. In argomento v. anche C. Amalfitano, C. Burelli, Public enforcement delle norme ambientali da parte della Commissione europea, in F. Munari, C. Cellerino (a cura di), L’ambiente come bene pubblico europeo: dimensione collettiva, individuale, responsabilità e obblighi di solidarietà, Fascicolo Speciale di Eurojus.it, 2026, p. 1 ss., spec. pp. 5-6 e nota 25.

⁷ V. conclusioni dell’avvocato generale Simone Rozès, 10 febbraio 1983, causa 172/82, Fabricants raffineurs d’huile de graissage c. Inter-Huiles, p. 578, corsivo aggiunto.

⁸ Parla di «conflitto reale» E. Cannizzaro, Regole di concorrenza e reti transeuropee: riflessioni sul problema della coerenza fra politiche comunitarie, in Il Diritto dell’Unione europea, p. 392 ss., spec. p. 398.

⁹ V. par. 88.

¹⁰ V. parr. 155-159.

¹¹ V. parr. 160-161.

¹² V. par. 187.

¹³ V. parr. 193-104.

¹⁴ V. parr. 202-203.

¹⁵ V. par. 201.

¹⁶ Ibidem.

¹⁷ V. parr. 214-218.

¹⁸ V. par. 220.

¹⁹ V. par. 52.

²⁰ Par. 53. L’AG menziona Corte giust., 30 maggio 1991, causa C-110/89, Commissione c. Grecia, punto 24, resa sempre in materia di libera circolazione delle merci.

²¹ Ibidem. L’AG cita Corte giust., 27 marzo 2019, causa C-620/16, Commissione c. Germania, punti 48, 49 e 96, resa in materia di relazioni esterne dell’Unione e disciplina dei trasporti internazionali.

²² V. parr. 50-51.

²³ La facoltà le è riconosciuta dal trattato. L’art. 259 TFUE, all’ultimo comma, prevede infatti che «[q]ualora la Commissione non abbia formulato il parere nel termine di tre mesi dalla domanda, la mancanza del parere non osta alla facoltà di ricorso alla Corte». Per una ricognizione del comportamento della Commmissione in applicazione delle (rare) procedure attivate ai sensi dell’articolo de quo, v. G. Agrati, Divieto di circolazione sull’autostrada del Brennero: l’Italia presenta ricorso in Corte di giustizia e la Commissione interviene a sostegno, cit., pp. 260-261.

²⁴ V. par. 51.

²⁵ Direttiva (UE) 2024/2881 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2024 relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa, in GUUE, L 2024/2881 del 20 novembre 2024.

²⁶ Ai sensi dell’art. 30 della direttiva, gli Stati membri hanno tempo sino al 11 dicembre 2026 per recepirla. V. parr. 141-142.

²⁷ In argomento v., amplius, C. Amalfitano, M. Condinanzi, Unione europea: fonti, adattamento e rapporti tra ordinamenti, Giappichelli, Torino, 2015, p. 57, pp. 65-68 e i riferimenti giurisprudenziali ivi citati.

²⁸ C. Sanna, Italia c. Austria: l’avvocato generale Campos Sánchez-Bordona accoglie parzialmente le istanze del governo italiano, cit.