Advocate General Nanclares delivers the Very First Opinion in a Preliminary Ruling Procedure before the General Court: the Digipolis Case (T-575/24

Il 22 ottobre 2025 sono state pubblicate le conclusioni dell’avvocato generale Martín y Pérez de Nanclares nella causa T-575/24, Digipolis¹, le prime ad essere presentate nell’ambito di un procedimento pregiudiziale dinanzi al Tribunale da quando tale organo giurisdizionale è divenuto competente a conoscere dei rinvii pregiudiziali ex art. 267 TFUE sulla base delle modifiche introdotte dall’ultima riforma dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea (“Statuto”)².

La causa Digipolis è stata incardinata su domanda di rinvio pregiudiziale della Corte di appello di Anversa (Hof van beroep te Antwerpen) del 22 ottobre 2024 concernente l’interpretazione di alcune disposizioni della direttiva 2006/112/CE relativa al sistema comune di imposta sul valore aggiunto³. Il giudice del rinvio sollevava dubbi, in particolare, circa la violazione, da parte del diritto belga, dell’art. 9 della direttiva – norma depositaria della nozione di «soggetto passivo» a fini IVA –, l’ordinamento giuridico nazionale consentendo l’applicazione di una tolleranza amministrativa che considera come non imponibili le prestazioni di servizi rese da un’associazione di diritto pubblico ai suoi membri, nel caso in cui la prima sia «incaricata della gestione» delle attività delegate dai secondi⁴.

Data la natura della questione interpretativa sollevata, appartenente, ratione materiae, alla competenza pregiudiziale del Tribunale (cfr. art. 50 ter, comma 1, lett. a), Statuto), e mancando profili inerenti a «questioni indipendenti di interpretazione del diritto primario, del diritto internazionale pubblico, dei principi generali del diritto o della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea» di cui all’art. 50 ter, comma 2, Statuto (che imporrebbero alla Corte di trattenere la questione pregiudiziale per l’esame del merito), la domanda di rinvio è stata trasmessa al Tribunale, in forza delle regole disciplinanti il meccanismo dello “sportello unico”(c.d. “guichet unique”)⁵.

Come meglio si vedrà infra, le peculiarità sottese al rinvio pregiudiziale, legate ad un potenziale conflitto ordinamentale tra il diritto dell’Unione europea e il diritto belga con riguardo alla corretta applicazione dell’IVA, hanno giustificato l’adozione di conclusioni nella causa in esame, conformemente a quanto prescritto dell’art. 20, ultimo comma, Statuto. Nell’offrire le risposte alla menzionata questione pregiudiziale l’avvocato generale ha dovuto altresì risolvere preliminarmente alcuni dubbi sorti nel corso del procedimento pregiudiziale in ordine alla portata effettiva del quesito interpretativo contenuto nella domanda di rinvio, la cui risoluzione ha richiesto la riformulazione della questione pregiudiziale proveniente dal giudice nazionale.

La domanda di rinvio sollevata trae origine da una vicenda processuale che ha visto lo Stato e l’amministrazione fiscale belga contrapporsi ai successori dell’associazione Digipolis dinanzi alla Corte di appello di Anversa, al fine di ottenere il riconoscimento e il conseguente assolvimento dell’IVA dovuta relativamente agli anni dal 2014 al 2020 sulle operazioni effettuate dall’associazione ai membri partecipanti. Giova precisare che la Digipolis era stata istituita nel 2003 nella forma di cooperazione intercomunale avente personalità giuridica di diritto pubblico, con l’incarico di assolvere ai compiti di gestione delegati dai comuni fondatori per lo svolgimento a pagamento di determinati servizi nei settori della tecnologia dell’informazione e della telecomunicazione. A partire dal 2010 altre persone giuridiche di diritto pubblico, enti autonomi ed esterni rispetto ai comuni e alle città belghe, avevano aderito all’associazione conformemente all’art. 10 del decreto belga sulla cooperazione intercomunale (Decreet op de Intergemeentelijke Samenwerking). Nel 2020 la Digipolis ha quindi trasferito le sue attività agli enti successori, in specie l’AG Digipolis Antwerpen e l’AG District09, per poi essere posta in liquidazione il 30 giugno 2021⁶.

Come riferito dal giudice del rinvio, l’oggetto del contendere nel procedimento principale inerisce alla questione circa l’assoggettabilità a fini IVA delle prestazioni che l’associazione Digipolis ha reso negli anni 2014-2020 ai membri diversi dai comuni fondatori. In particolare, la tesi propugnata dai successori dell’associazione è che i servizi forniti da quest’ultima godrebbero di una “tolleranza amministrativa” alla luce della c.d. teoria dell’emanazione⁷, in virtù della quale le prestazioni rese dalle associazioni ai propri membri, ossia gli enti di diritto pubblico che hanno delegato alle associazioni lo svolgimento di determinate attività e rinunciato ai relativi diritti, sono da configurarsi come costi di gestione per tutti coloro che vi aderiscono – costi che quindi esulerebbero dall’ambito di applicazione dell’imposta sul valore aggiunto⁸. Di opinione contraria è invece l’amministrazione fiscale nazionale, per la quale la teoria dell’emanazione dovrebbe applicarsi ai soli membri indicati all’art. 6 del codice belga dell’IVA, ossia quelli identificati quali enti di diritto pubblico non soggetti passivi a fini IVA per gli effetti di cui all’art. 13 della direttiva 2006/112/CE, dovendo invece essere esclusi i soggetti menzionati all’art. 4 dello stesso codice (ad esempio, le aziende comunali autonome). Al fine di risolvere «la controversia tra le parti» lo Hof van beroep te Antwerpen ha ritenuto pertanto necessario sollevare un rinvio pregiudiziale chiedendo chiarimenti circa la possibile violazione degli artt. 2, 9 e 13 della direttiva nonché del principio di neutralità fiscale per via dell’interpretazione adottatane nell’ordinamento nazionale grazie alla quale i partecipanti ad un’associazione incaricata della gestione non sono soggetti ad IVA quando usufruiscono dei servizi dell’associazione⁹.

Nelle sue conclusioni, l’avvocato generale Nanclares ha inteso, innanzitutto, chiarire la portata e il significato effettivo della questione pregiudiziale sottoposta dal giudice del rinvio, a fronte di quello che lui stesso definisce «un’esposizione particolarmente succinta dei motivi» esposti dalla Corte di appello di Anversa a giustificazione del rinvio pregiudiziale¹⁰. L’avvocato generale ha rammentato, in proposito, che nel contesto del procedimento pregiudiziale è segnatamente compito del giudice investito ai sensi dell’art. 267 TFUE offrire una risposta utile affinché il giudice del rinvio possa derimere la controversia innanzi a sé instaurata, se del caso attraverso la riformulazione della questione interpretativa sottoposta, dovendosi al tal fine individuare nella domanda di rinvio gli elementi di diritto dell’Unione che, tenuto conto dell’oggetto della controversia, necessitano di un’effettiva interpretazione (par. 31)¹¹.

Allo scopo, dunque, di correttamente definire i contorni interpretativi della questione pregiudiziale, l’avvocato generale ha escluso, in primo luogo, che possa essere oggetto del giudizio del Tribunale la questione se la tolleranza amministrativa derivante dalla teoria dell’emanazione si estenda anche ai membri dell’associazione incaricata della gestione che siano autonomi e diversi dai comuni belgi, essendo d’obbligo osservare sul punto quanto valutato dal giudice del rinvio sulla scorta delle norme di diritto nazionale (par. 39). Peraltro, la questione di chi possa godere dell’esenzione all’IVA nell’ordinamento interno in forza della teoria dell’emanazione non è del tutto irrilevante ai fini del procedimento pregiudiziale. Infatti, qualora risultasse manifesto nella domanda di rinvio che il giudice a quo considera inapplicabile la teoria giuridica agli enti pubblici partecipanti all’associazione che diversi dai comuni fondatori, come, per l’appunto, i partecipanti di cui al procedimento principale, potrebbe dubitarsi della stessa ricevibilità ex art. 267, comma 2, TFUE della questione pregiudiziale, dal momento che l’interpretazione del diritto dell’Unione non avrebbe alcuna conseguenza dirimente per la soluzione finale della controversia principale (su tale aspetto v. anche infra). Tuttavia, pare non essere questo il caso nella causa in esame. Come osservato dall’avvocato generale Nanclares, dalla domanda di rinvio pregiudiziale non si può trarre alcuna informazione che deponga per la non applicabilità della teoria dell’emanazione, ma, anzi, vi sarebbero sufficienti elementi per ritenere integrate le sue condizioni di applicazione nel caso di specie¹².

Il secondo profilo evidenziato dall’avvocato generale concerne poi l’assenza nella domanda di rinvio pregiudiziale belga di uno specifico quesito relativo alla questione dell’assoggettabilità della Digipolis alla direttiva 2006/112/CE. Secondo Nanclares, infatti, e contrariamente da quanto hanno sostenuto le parti del procedimento a quo nel corso del giudizio pregiudiziale¹³ l’Hof van beroep te Antwerpen non si sarebbe posto la questione se l’associazione Digipolis rientri nei requisiti previsti, in particolare, dall’art. 9 della direttiva, ma, al contrario, avrebbe “semplicemente” rilevato come ostacolo alla qualificazione dell’associazione quale «soggetto passivo» all’IVA («chiunque esercit[i], in modo indipendente e in qualsiasi luogo, un’attività economica, indipendentemente dallo scopo o dai risultati di detta attività») la teoria dell’emanazione, laddove quest’ultima, «instaurando una finzione giuridica» per cui le operazioni rese dall’associazione incaricata della gestione sono da intendersi come operazioni rese a sé stessa, deroga, precisamente, al criterio dell’indipendenza sancito dall’art. 9 della direttiva, quest’ultimo esiziale per determinare l’assoggettabilità di un operatore economico al campo di applicazione dell’IVA (parr. 42-45)¹⁴. Dunque, agli occhi dell’avvocato generale Nanclares la questione “sostanziale” in relazione alla quale il giudice del rinvio ha formulato i propri dubbi verte esclusivamente sulla compatibilità della teoria giuridica dell’emanazione, come interpretata e applicata nell’ordinamento giuridico nazionale, rispetto alle condizioni enucleate all’art. 9 della direttiva 2006/112/CE.

Così circoscritta la portata della questione pregiudiziale, l’avvocato generale è quindi giunto a ritenere inconciliabile la teoria dell’emanazione, come descritta dal giudice del rinvio, rispetto alle disposizioni di diritto dell’Unione in materia di IVA. In estrema sintesi, tale teoria, imponendo di considerare come unico soggetto passivo l’associazione incaricata della gestione e i membri destinatari dei servizi di questa, non implicherebbe alcun giudizio in ordine al soddisfacimento della condizione di indipendenza “oggettiva” che i prestatori devono integrare, sulla base dei canoni interpretativi consolidati in via pretoria dalla Corte di giustizia¹⁵, per essere qualificati come soggetti passivi all’IVA. Anzi, la medesima impostazione teorica per cui un unico soggetto passivo è individuabile nell’associazione preposta alla gestione e nei membri beneficiari di questa, costituendo in via di fatto una condizione derogatoria alla previsione contenuta all’art. 9, finirebbe per far escludere in toto dall’ambito di applicazione della direttiva 2006/112/CE un prestatore che altrimenti sarebbe considerato un soggetto passivo in forza di questa. Una tale deroga, poi, non parrebbe nemmeno giustificarsi in virtù delle disposizioni degli artt. 11 e 13 della direttiva, delineanti i casi tipizzati di prestatori non considerati soggetti passivi per gli effetti di cui all’art. 9, dato che, secondo l’avvocato generale, nel caso di specie non sarebbero soddisfatti i relativi requisiti di applicazione¹⁶. Alla luce di ciò, l’avvocato generale ha suggerito di rispondere al quesito pregiudiziale affermando che la corretta interpretazione dell’art. 9 della direttiva 2006/112/CE osta all’applicazione di una prassi amministrativa che considera quale prestazione a sé stessa i servizi forniti dietro corrispettivo da un’associazione ai propri membri, anche quando tale associazione deve essere qualificata un soggetto passivo ai sensi dell’art. 9 della direttiva.

La presentazione delle conclusioni da parte dell’avvocato generale Nanclares rappresenta un momento storico per l’attività giurisdizionale del Tribunale, non solo perché si tratta delle prime conclusioni ad essere presentate nell’ambito di un giudizio pregiudiziale, ma anche perché sono adottate oltre trent’anni dopo le ultime conclusioni presentate nell’ambito di un ricorso diretto proposto innanzi al Tribunale, sulla base delle sole disposizioni (e ipotesi) allora vigenti in materia¹⁷. Tale “ritorno in scena” della figura dell’avvocato generale è dovuto, come noto, alle modifiche statutarie apportate dall’ultima riforma del sistema giurisdizionale dell’Unione avente oggetto (anche) il trasferimento parziale della competenza pregiudiziale al Tribunale; modifiche che hanno comportato, inter alia, la presenza obbligata della figura dell’avvocato generale per la trattazione delle domande di rinvio pregiudiziale dinanzi a siffatto organo giurisdizionale (v. art. 49 bis Statuo). Al pari, tuttavia, di quanto accade nei giudizi dinanzi alla Corte di giustizia, l’attribuzione della causa all’avvocato generale non implica alcun automatismo quanto all’adozione delle conclusioni nel procedimento pregiudiziale, essendo questa comunque subordinata alla circostanza che la causa presenti «questioni nuove di diritto» a norma dell’art. 20, ultimo comma, Statuto. Ciò è tanto più vero per i giudizi instaurati sui rinvii pregiudiziali trasferiti alla competenza del Tribunale, dal momento che le materie rispetto a cui il trasferimento è intervenuto dovrebbero (almeno questa una delle ragioni che ha giustificato la riforma e la scelta delle materie, appunto, da trasferire) in linea di massima sollevare questioni già oggetto di una produzione giurisprudenziale consistente della Corte di giustizia, altresì limitando i casi in cui saranno necessarie di decisioni di principio da parte del Tribunale¹⁸.

In tale prospettiva, le conclusioni nella causa Digipolis assumono ancor più rilievo, costituendo una primissima “cartina di tornasole” per accertare se e come il requisito indicato possa ritenersi integrato nel giudizio pregiudiziale. Nel caso di specie, le conclusioni si sono ragionevolmente rese necessarie a fronte dei profili giuridici inediti sollevati dal rinvio pregiudiziale belga in materia di IVA, relativamente ai quali la soluzione interpretativa proposta dall’avvocato generale, qualora adottata in sede di pronuncia pregiudiziale, potrebbe comportare conseguenze di non poco momento per lo Stato membro coinvolto. Non si può comunque escludere che le difficoltà legate all’interpretazione della domanda di rinvio in ordine alla reale portata della questione pregiudiziale abbiano, vieppiù, reso necessario l’intervento dell’avvocato generale. A tal proposito, sarà interessante vedere se il Tribunale vorrà soffermarsi nella propria sentenza su tale specifico aspetto, sfruttando una potenziale occasione per ricordare, incidenter tantum, le caratteristiche imprescindibili che le questioni pregiudiziali proposte ex art. 267 TFUE debbono soddisfare per poter essere correttamente esaminate e decise dal giudice del Kirchberg – requisiti sanciti, per le questioni di competenza del Tribunale, dall’art. 199 del suo regolamento di procedura (che ricalca l’art. 94 del regolamento di procedura della Corte); occasione, si ritiene, quanto mai opportuna in una fase ancora di “acclimatamento”, per così dire, del Tribunale all’esercizio della competenza pregiudiziale¹⁹.

¹ Conclusioni dell’avvocato generale Nanclares, 22 ottobre 2025, causa T-575/24, Digipolis, ECLI:EU:T:2025:973.

² V. il regolamento (UE, Euratom) 2024/2019 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 aprile 2024, che modifica il protocollo n. 3 sullo statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, in GUUE L 2024/2019, 12 agosto 2024. Per un’analisi puntuale delle modifiche introdotte dal regolamento si rinvia al Fascicolo speciale La riforma dello Statuto della CGUE, 2025, pubblicato in questa Rivista. Più di recente, v. anche L. Grossio, D. Petrić, EU Procedural Law Revisited: The Reformed EU Judicial Architecture between the Statute of the Court of Justice and the Rules of Procedure, in European Papers, special section, 2025, p. 293 ss.

³ Direttiva 2006/112/CE del Consiglio del 28 novembre 2006 relativa al sistema comune d’imposta sul valore aggiunto, GU L 347, 11 dicembre 2006.

⁴ V. la domanda di rinvio pregiudiziale, p. 11 ss., consultabile al seguente sito internet: https://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=293055&pageIndex=0&doclang=it&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=10831844.

⁵ Il meccanismo dello “sportello unico” è attualmente disciplinato dall’art. 93 bis del regolamento di procedura della Corte di giustizia. In seguito alle modifiche allo Statuto introdotte dal regolamento n. 2024/2019, tutte le domande di rinvio pregiudiziale, ad oggi, devono pervenire dapprima presso la cancelleria della Corte di giustizia; è quindi la stessa Corte di giustizia a determinare quale giudice, Corte o Tribunale, debba pronunciarsi sulle domande di rinvio pregiudiziale, ciò alla luce di quanto prescritto dall’art. 50 ter Statuto, che, si ricorda, elenca le materie devolute alla competenza pregiudiziale del Tribunale (in dettaglio: a) il sistema comune di imposta sul valore aggiunto; b) i diritti di accisa; c) il codice doganale; d) la classificazione tariffaria delle merci nella nomenclatura combinata; e) la compensazione pecuniaria e l’assistenza dei passeggeri in caso di negato imbarco o di ritardo o cancellazione di servizi di trasporto; f) il sistema di scambio di quote di emissione di gas a effetto serra) e stabilisce le condizioni in cui, invece, rimane ferma la competenza pregiudiziale della Corte di giustizia (qualora vengano sollevati dubbi interpretativi connessi a «questioni indipendenti» circa il diritto primario, il diritto internazionale pubblico, i principi generali di diritto UE o la disposizioni relative alla CDFUE). Le domande di rinvio afferenti esclusivamente ad una o più delle materie ivi tassativamente elencate e che non contengono le c.d. «questioni indipendenti» vengono quindi trasmesse dalla Corte di giustizia alla cancelleria del Tribunale, presso cui si svolge il relativo procedimento (v. art. 50 ter, comma 3, Statuto).

⁶ V. la domanda di rinvio pregiudiziale, p. 4 ss.

⁷ Tale teoria è stata formulata dall’amministrazione fiscale belga nelle circolari amministrative nn. 148/1971 e 6/1975.

⁸ V. la domanda di rinvio pregiudiziale, p. 10 nonché conclusioni dell’avvocato generale Nanclares, cit., par. 16 ss.

⁹ V. conclusioni dell’avvocato generale Nanclares, cit., par. 27.

¹⁰ Ivi, par. 30.

¹¹ Tale principio è consolidato nella giurisprudenza della Corte di giustizia. Sul punto, v. recentemente Corte giust., 16 febbraio 2023, causa C‑745/21, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, ECLI:EU:C:2023:113, punto 43, nonché in dottrina K. Lenaerts, K. Gutman, J.T. Nowak (eds), Eu procedural law, Oxford University Press, 2023, p. 75 ss.

¹² Ciò sarebbe precisamente confermato dal fatto che nel corpo della domanda di rinvio pregiudiziale è pedissequamente riprodotta la risposta all’interrogazione parlamentare n. 2188 del Ministro delle finanze belga, in cui quest’ultimo ammette espressamente che sia possibile applicare la teoria dell’emanazione a tutti i partecipanti ad un’associazione incaricata della gestione, indipendentemente che possiedano lo stato di «soggetto passivo» a fini IVA o che siano enti di diritto pubblico esenti da IVA (pp. 10-11).

¹³ Stando, quantomeno, alle osservazioni presentate dalle parti nella causa Digipolis ai sensi dell’art. 23, comma 2, Statuto, nonché alle argomentazioni sollevate dalle stesse nell’udienza di discussione (cfr. le conclusioni dell’avvocato generale Nanclares, cit., parr. 32 e 38).

¹⁴ L’avvocato generale Nanclares deduce poi ulteriori argomenti a favore della considerazione per cui l’oggetto della domanda pregiudiziale non potrebbe concernere la valutazione sull’applicabilità dell’art. 9, direttiva 2006/112/CE alla Digipolis (par. 46): tra questi, la circostanza per cui dalla ricostruzione fattuale operata nella domanda di rinvio non emerge alcun elemento utile che possa determinare in tal senso la porta del quesito pregiudiziale, come anche il fatto che non spetta al Tribunale, quale giudice della competenza pregiudiziale ex art. art. 267 TFUE, dare concreta applicazione delle norme di diritto dell’Unione alla specifica situazione fattuale rilevante per il procedimento a quo (compito appartenente, notoriamente, all’esclusiva responsabilità del giudice a quo. Sul punto in dottrina v. M. Broberg, N. Fenger, Broberg and Fenger on Preliminary References to the European Court of Justice, Oxford, 2021, p. 267 ss.).

¹⁵ La nozione di «soggetto passivo» a fini IVA è, infatti, una nozione “autonoma” di diritto dell’Unione. Al riguardo, v., ad esempio, Corte giust., 12 ottobre 2016, causa C‑340/15, Nigl e a., EU:C:2016:764, punto 27 e giurisprudenza ivi citata.

¹⁶ V. conclusioni dell’avvocato generale Nanclares, cit., par. 63 ss.

¹⁷ Si fa qui riferimento alle conclusioni presentate ex art. 49 Statuto dall’avvocato generale D. A. O. Edward, 10 marzo 1992, causa T-24/90, Automec c. Commissione, ECLI:EU:T:1992:39.

¹⁸ V. in questo senso la relazione esplicativa che ha accompagnato la proposta di regolamento che modifica il protocollo n. 3 sullo Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea.

¹⁹ Per una recente interpretazione di tali requisiti, con riguardo all’art. 94 RP Corte, v. Corte giust., 27 aprile 2023, causa C-70/22, Viagogo, ECLI:EU:C:2023:350, analizzata in questa Rivista da E. Savoldelli, La Corte di giustizia ricorda al Consiglio di Stato (e alle altre giurisdizioni nazionali) alcuni dei principali casi di irricevibilità del rinvio pregiudiziale: la sentenza Viagogo, 2024, p. 76 ss. Le indicazioni puntuali su come formulare e presentare le questioni pregiudiziali sono poi contenute nelle Raccomandazioni all’attenzione dei giudici nazionali, relative alla presentazione di domande di pronuncia pregiudiziale (spec. punto 14 ss.), le cui prescrizioni sono state recentemente aggiornate per tener conto del trasferimento della competenza pregiudiziale al Tribunale. In dottrina v. G. Grasso, La riforma del rinvio pregiudiziale e le nuove raccomandazioni ai giudici nazionali, in questa Rivista, Fascicolo speciale, cit., p. 137 ss.