N. LAZZERINI, Le conseguenze giuridiche per le istituzioni dell’Unione europea dell’accertamento dell’illegittimità dei propri atti

Il controllo della legittimità degli atti europei, per mezzo tanto di un ricorso per annullamento, quanto di un rinvio pregiudiziale di validità, costituisce un tema classico che, peraltro, non perde di attualità data la centralità che riveste nell’ambito di una comunità di diritto.

Meno note, e sistematicamente indagate, sono invece le conseguenze che discendono per le istituzioni dell’Unione europea dall’obbligo – stabilito dall’art. 266, co. 1, TFUE – di «prendere i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea comporta». Difettava infatti, in dottrina, un lavoro monografico dedicato al tema, finora oggetto di analisi soprattutto nei commentari ai trattati e in sporadici articoli – uno dei quali pubblicato in questa Rivista dall’Autrice del libro: L’obbligo delle istituzioni dell’Unione di conformarsi alle pronunce di accertamento dell’illegittimità di propri atti, 2/2024, p. 39 ss.

Il lavoro colma, perciò, una notevole lacuna, definendo contenuto e limiti dell’attività di esecuzione necessaria all’esito di un giudizio che abbia accertato l’illegittimità di un atto europeo. A tal ultimo riguardo, nonostante il ricorso per annullamento costituisca lo strumento spesso più appropriato per sollevare dubbi di legittimità degli atti europei¹ il lavoro condivisibilmente estende in via analogica, in linea con la giurisprudenza della Corte di giustizia, l’applicabilità dell’obbligo di cui all’art. 266, co. 1, TFUE anche ai casi di invalidità di atti dell’Unione accertata all’esito di un rinvio pregiudiziale, pur nel silenzio dei trattati.

Il lavoro è strutturato in quattro capitoli e, muovendo dal rilievo che l’accertamento giurisdizionale dell’illegittimità degli atti dell’Unione non è di per sé garanzia della conformità dell’azione istituzionale al diritto europeo di rango superiore né della tutela effettiva dei singoli la cui sfera giuridica sia stata incisa dall’atto invalido, si propone di verificare in quale misura l’obbligo delle istituzioni di conformarsi all’accertamento dell’illegittimità dei propri atti contribuisca alla realizzazione di tali obiettivi.

Per compiere tale indagine, il lavoro prende le mosse dall’analisi dell’art. 266 TFUE: del suo contenuto, della sua natura e dei soggetti obbligati a conformarsi all’obbligo, soffermandosi anche sull’ipotesi che l’obbligo si imponga ad organi e organismi dell’Unione, e, nello specifico, alle agenzie dotate di una commissione ricorso, svolgendo un’analisi rigorosa delle diverse ipotesi che possono prospettarsi, anche in ragione della mancanza di uniformità tra i diversi regolamenti istitutivi. Il capitolo si chiude con un’analisi del rapporto tra l’obbligo di conformarsi e la responsabilità extracontrattuale dell’Unione, richiamato dal secondo comma dell’art. 266 TFUE.

Il secondo capitolo mira a definire il perimetro della discrezionalità di cui godono le istituzioni dell’Unione europea rispetto all’adempimento dell’obbligo di conformarsi ex art. 266 TFUE. L’articolo, infatti, prevede che sia l’istituzione o le istituzioni da cui promana l’atto dichiarato invalido ad individuare e ad adottare i provvedimenti opportuni, stabilendo un obbligo di risultato piuttosto che di mezzi. Sono perciò individuati i criteri che delimitano la discrezionalità delle istituzioni: la necessità di prendere in considerazione la motivazione della sentenza, la forma dei provvedimenti necessari, il termine per l’adempimento. Per quanto attiene alla scelta della forma dei provvedimenti da adottare per adempiere all’obbligo di conformarsi, è condivisibile la posizione in base alla quale ad una rigida adozione del principio del parallelismo debba preferirsi un’impostazione volta a prediligere la tipologia di atto più idonea a realizzare l’obiettivo perseguito in concreto. Seguono poi alcuni paragrafi relativi alle conseguenze dell’inadempimento all’obbligo di conformarsi.

I successivi capitoli sono dedicati alla natura delle principali tipologie di provvedimenti necessari ai fini dell’adempimento dell’obbligo di cui all’art. 266 TFUE (capitolo 3) e all’ipotesi che l’obbligo di conformarsi ad una sentenza che accerta l’illegittimità di un atto possa discendere anche da ulteriori previsioni (capitolo 4).

Il terzo capitolo ricostruisce con dovizia i diversi obblighi che si impongono alle istituzioni per adempiere l’obbligo di cui all’art. 266 TFUE individuando, in particolare, l’obbligo di revocare o modificare atti diversi da quello annullato o invalidato, l’obbligo di restituire la somma indebitamente pagata in ragione di un atto dichiarato illegittimo (nonché di corresponsione degli interessi), l’obbligo di non reiterare le irregolarità accertate negli atti sostitutivi e l’obbligo di adempiere attraverso misure compensative alternative in caso di impossibilità di conformarsi in forma specifica. L’analisi giurisprudenziale svolta fa emergere tuttavia una tendenza alla limitazione dell’obbligo di conformarsi all’adozione delle sole misure necessarie ad assicurare l’esecuzione della sentenza. Chiude l’indagine una riflessione sugli effetti nel tempo dei provvedimenti necessari, in ragione del principio della certezza del diritto.

L’ultimo capitolo individua nelle sentenze interpretative di rigetto, nelle decisioni emanate all’esito di una procedura dell’eccezione di illegittimità ex art. 277 TFUE oppure di un ricorso relativo alla responsabilità extracontrattuale dell’Unione, ulteriori casi ai quali in principio si estende l’obbligo di conformarsi. A tali ipotesi è affiancata anche quella di pareri resi all’esito dell’esercizio della funzione consultiva attribuita alla Corte di giustizia ai sensi dell’art. 218, par. 11, TFUE.

Interessanti sono le riflessioni, a carattere inevitabilmente speculativo data l’assenza di prassi, circa la possibilità e le conseguenze dell’accertamento dell’invalidità di atti di soft law, alla luce anche della recente sentenza resa dalla Corte di giustizia Fédération bancaire française (FBF), nonché con riguardo alle possibili ripercussioni sul sistema derivanti dall’adesione dell’Unione europea alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo.

Il lavoro, che a quanto ci consta costituisce l’unica opera monografica dedicata al tema nella letteratura non solo italiana ma anche straniera, ha l’indubbio pregio di ricostruire con accuratezza e rigore metodologico l’obbligo di conformarsi che si impone alle istituzioni a seguito dell’accertamento dell’illegittimità di un atto europeo, analizzando compiutamente e sistematizzando l’ampia prassi in materia, e mettendo chiaramente in luce come tale obbligo persegua gli obiettivi di garanzia della certezza del diritto e dell’effettività della tutela giurisdizionale. Esso si distingue inoltre per la valorizzazione dell’obbligo anche con riferimento ad altre tipologie di ricorsi e di competenze della Corte di giustizia dell’Unione europea, proponendosi perciò come strumento imprescindibile di comprensione e analisi critica non solo per lo studioso che voglia approcciare l’argomento, ma anche, a fronte della trasversalità dell’analisi,  per coloro che intendano, più in generale, approfondire gli effetti delle sentenze della Corte di giustizia dell’Unione europea.

1 v. Corte giust., 25 luglio 2018, causa C-135/16, Georgsmarienhütte GmbH e a., punto 19.