Once again on the Principle of Effectiveness: the Imballaggi Piemontesi Judgment and the Age of (procedural) Reason

Introduction

Par son arrêt Imballaggi Piemontesi du 15 janvier 2026¹, la Cour de justice (ci-après « Cour » ou « CJUE ») a été amenée à se prononcer sur la compatibilité avec le droit de l’Union d’une réglementation nationale qui ne confère pas un caractère impératif au délai de clôture de la procédure administrative fixé par l’autorité de concurrence. Cette affaire s’inscrit dans le prolongement d’une série de renvois préjudiciels émanant des juridictions administratives italiennes, lesquels portent sur l’équilibre délicat entre l’effectivité du droit de la concurrence et le respect des droits de la défense. Perpétuant l’approche consacrée par l’arrêt Van Schijndel ², la Cour privilégie une analyse fondée sur le principe d’effectivité au détriment d’un examen au regard de l’art. 52 de la Charte des droits fondamentaux (ci-après « CdFUE »). L’arrêt réaffirme la centralité du dialogue entre juridictions dans la quête d’un juste équilibre entre l’effectivité du droit de l’Union et les garanties procédurales des entreprises concernées.

L’affaire au principal et la question préjudicielle

L’affaire au principal oppose la société Imballaggi Piemontesi S.r.l. à l’Autorité de la concurrence italienne (ci-après « AGCM ») au sujet des sanctions infligées à Imballaggi Piemontesi au titre d’une entente anticoncurrentielle.

Par décision du 22 mars 2017, l’AGCM a ouvert une procédure d’instruction à l’encontre de 19 sociétés, parmi lesquelles figurait Imballaggi Piemontesi, en raison de leur participation présumée à une entente anticoncurrentielle sur le marché des feuilles de carton ondulé. Le délai de clôture de cette procédure d’instruction a été initialement fixé au 31 mai 2018.

Par la suite, la procédure d’instruction a été étendue à plusieurs reprises. Le 5 juillet 2017, trois autres sociétés ont été ajoutées à la procédure en raison de leur participation à l’entente présumée sur les feuilles de carton ondulé. Par la même décision, quatre sociétés supplémentaires, dont Imballaggi Piemontesi, ont été visées pour leur participation à une autre entente présumée sur le marché des emballages. L’objet de la procédure a également été élargi pour inclure des comportements visant à limiter ou à contrôler la production de feuilles de carton ondulé. En raison de la complexité croissante de l’affaire, le délai de clôture de la procédure d’instruction a été reporté à deux reprises : d’abord au 31 décembre 2018, puis au 19 juillet 2019.

Par décision du 17 juillet 2019, l’AGCM a constaté qu’Imballaggi Piemontesi avait effectivement participé à l’entente sur les feuilles de carton ondulé et a infligé à la société une amende. Imballaggi Piemontesi a contesté cette décision devant le Tribunal administratif régional, qui a rejeté son recours. La société a ensuite interjeté appel devant le Consiglio di Stato qui a partiellement accueilli l’appel et a fait droit au recours de première instance, mais uniquement en ce qui concerne le montant de l’amende.

Imballaggi Piemontesi a formé un recours en révision dudit arrêt devant le Consiglio di Stato. Dans le cadre de ce recours, le Consiglio di Stato a introduit un renvoi préjudiciel devant la Cour, demandant, en substance, si les artt. 41 et 47 CdFUE et l’art. 6 de la Convention européenne des droits de l’homme (ci-après « CEDH ») – qui protègent le droit à obtenir une décision dans un délai raisonnable – s’opposent à une réglementation nationale en matière d’ententes qui ne prévoit pas expressément que le délai de clôture de la procédure fixé par l’AGCM dans la communication des griefs revêt un caractère impératif.

L’arrêt de la Cour

La Cour rappelle en premier lieu sa jurisprudence constante relative au champ d’application de la Charte, considérant que la réglementation nationale constitue une mise en œuvre du droit de l’Union et que, à ce titre, elle doit respecter les droits fondamentaux protégés par celle-ci (points 37 à 39).

Par la suite, elle se prévaut de la faculté de reformuler la question préjudicielle posée par la juridiction de renvoi en y apportant deux précisions. En premier lieu, la Cour rappelle que la CEDH ne constitue pas un instrument juridique formellement intégré à l’ordre juridique de l’Union et que les droits protégés par les artt. 6 et 13 CEDH sont également garantis, avec le même niveau de protection, par l’art. 47 CdFUE, lequel constitue dès lors la seule disposition à prendre en considération dans le cadre de l’analyse du principe de protection juridictionnelle effective (point 40).

En second lieu, la Cour rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle il ressort du libellé même de l’art. 41 CdFUE que cette disposition ne s’adresse pas aux États membres, mais uniquement aux institutions de l’Union. Néanmoins, l’art. 41 CdFUE traduit un principe général du droit de l’Union, à savoir le principe du droit à une bonne administration qui, en tant que tel, doit être respecté par les États membres lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. En établissant ce lien entre l’art. 41 CdFUE et le principe général du droit à une bonne administration, la Cour ménage un équilibre entre, d’une part, une interprétation fidèle au libellé de l’art. 41 CdFUE, qui n’est pas formellement applicable au cas d’espèce, et, d’autre part, l’application de facto de la jurisprudence relative à cette disposition en tant que composante du principe du droit à une bonne administration.

À la lumière de ces considérations, la Cour estime que l’examen de la question préjudicielle doit être circonscrit au principe du droit à une bonne administration, à l’art. 47 CdFUE et au principe d’effectivité. Il convient toutefois de souligner que, dans l’opération de reformulation de la question préjudicielle, la Cour identifie comme norme « principale » faisant l’objet de son interprétation l’art. 101 TFUE, « lu à la lumière du principe général du droit à une bonne administration, de l’article 47 de la Charte ainsi que du principe d’effectivité » (point 47 de l’arrêt). Ce choix de formulation n’est pas anodin : il place l’art. 101 TFUE au centre du raisonnement, les droits fondamentaux et les principes généraux du droit de l’Union jouant un rôle d’éclairage et d’encadrement interprétatif, et non de fondement autonome. Autrement dit, la Cour semble adopter une lecture « fonctionnelle » des garanties procédurales, appréciées non pas de manière abstraite, mais à l’aune des exigences concrètes de l’effectivité du droit de la concurrence.

Suivant sa méthodologie traditionnelle dans les affaires portant sur la compatibilité des règles de procédure nationales avec le droit de l’Union, la Cour évoque le principe de l’autonomie procédurale des États membres dans la détermination de la réglementation nationale en matière de droit de la concurrence, ainsi que l’une des deux limites à cette prérogative établies par la jurisprudence Rewe, à savoir le principe d’effectivité. Plus récemment, les « critères Rewe » ont trouvé une application spécifique s’agissant des délais procéduraux dans l’affaire Caronte³, qui a posé les principes de référence en la matière.

Les délais procéduraux établis par la législation nationale doivent ainsi garantir un équilibre entre, d’une part, les principes généraux de sécurité juridique et du délai raisonnable et, d’autre part, la mise en œuvre effective des règles de la concurrence (point 50).

Un tel équilibre doit faire l’objet d’une vérification au cas par cas par le juge national eu égard à la durée du délai concerné, à l’ensemble des modalités de son application ainsi qu’à la complexité de l’affaire qui, s’agissant du droit de la concurrence, requiert en principe des analyses factuelles et juridiques complexes (points 51 et 52).

La tension entre le principe d’effectivité et le principe de sécurité juridique est particulièrement évidente s’agissant du régime national de prescription, lequel pourrait engendrer un « risque systémique d’impunité » des violations du droit de la concurrence (point 59). Par conséquent, les autorités nationales doivent pouvoir reporter le délai de clôture de la phase d’instruction, sans que cela ne constitue ipso facto une violation du principe du délai raisonnable (points 62 et 63).

Un tel report n’emporte aucune violation du principe de sécurité juridique, dès lors que le caractère raisonnable du délai doit toujours être apprécié au regard d’une liste non exhaustive de circonstances propres au cas d’espèce, telles que la complexité de l’affaire et le comportement des parties, lesquelles peuvent suffire, même isolément, à justifier un délai prima facie excessif (points 64 et 65).

Toutefois, la faculté de reporter le délai de clôture de la procédure doit s’exercer dans le respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective. En particulier, le report du délai de l’instruction doit : i) être communiqué à l’entreprise concernée avant l’expiration du délai reporté ; ii) faire l’objet d’une décision motivée ; iii) pouvoir faire l’objet d’un contrôle juridictionnel (points 70 à 74).

À cet égard, la Cour rappelle également sa jurisprudence constante selon laquelle la violation de ces garanties procédurales n’entraîne pas per se l’annulation de la décision de l’autorité. Il incombe en effet aux requérants de démontrer in concreto que la durée excessive de la procédure administrative a entravé l’exercice de leurs droits de la défense (point 76).

Or, en l’espèce, la Cour relève qu’il ressort de l’ordonnance de renvoi que, premièrement, la procédure revêtait une complexité exceptionnelle, ce qui justifiait le report du délai de l’instruction par l’AGCM ; deuxièmement, qu’Imballaggi Piemontesi avait disposé de la faculté de contester les décisions de l’AGCM reportant les délais et en a fait usage ; troisièmement, que la requérante n’avait pas démontré que le report du délai de clôture de la procédure d’instruction en cause avait porté atteinte à l’exercice de ses droits de la défense (points 71, 75 et 77).

Au vu de l’ensemble de ces considérations, la Cour conclut que l’art. 101 TFUE, lu à la lumière du principe général du droit à une bonne administration, de l’art. 47 CdFUE ainsi que du principe d’effectivité, doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui ne confère pas expressément un caractère impératif au délai de clôture de la phase d’instruction, pour autant qu’un tel report respecte le principe du délai raisonnable, les droits de la défense de l’entreprise concernée et demeure susceptible d’un contrôle juridictionnel (point 79).

La procedural rule of reason à l’épreuve des délais procéduraux

L’arrêt Imballaggi Piemontesi constitue une précision supplémentaire dans la mosaïque des renvois préjudiciels introduits par les juridictions administratives italiennes concernant la compatibilité des règles procédurales nationales en matière de droit de la concurrence avec l’exigence d’effectivité du droit de l’Union. Ces règles de procédure ont fait l’objet de plusieurs procédures devant la CJUE, dans lesquelles la juridiction de renvoi a, à de nombreuses reprises, interrogé la Cour sur l’interprétation du principe du délai raisonnable, du principe d’effectivité ainsi que sur la portée des droits de la défense des entreprises⁴.

L’affaire la plus significative de cette série de renvois est l’arrêt Caronte, par lequel la Cour a apporté d’importantes précisions quant à l’équilibre à opérer entre l’effectivité de l’application du droit de la concurrence et le respect du principe du délai raisonnable.

Dans ce contexte, l’affaire Imballaggi Piemontesi soulève une question supplémentaire par rapport à celles déjà examinées dans l’affaire susmentionnée. Alors que cette dernière portait sur la compatibilité du délai de déchéance de 90 jours pour notifier la communication d’ouverture de la procédure administrative avec le principe d’effectivité, la perspective se trouve, en l’espèce, inversée. La juridiction de renvoi s’interroge, en effet, sur la compatibilité avec le droit de l’Union – et, notamment, avec les droits de la défense – d’une législation nationale qui ne prévoit pas expressément le caractère impératif du délai de clôture de la procédure fixé par l’AGCM dans la communication des griefs. Pour cette raison, la juridiction de renvoi a décidé de poser une nouvelle question préjudicielle sans attendre les clarifications de la Cour par rapport à l’affaire Caronte et, après la décision de cette dernière, le Consiglio di Stato n’a pas retiré la question préjudicielle⁵.

Toutefois, à une première lecture de l’arrêt, il apparaît que la question posée par la juridiction de renvoi aurait pu trouver une réponse dans les seuls principes d’ores et déjà consacrés par l’affaire Caronte. Par cet arrêt, la Cour avait en effet clarifié que les États membres demeurent libres de prévoir que les délais de la procédure soient fixés par les autorités nationales au cas par cas, eu égard à la complexité de chaque affaire⁶. Il était par ailleurs de jurisprudence constante que, lorsque la durée de la procédure n’est pas déterminée par une disposition du droit de l’Union, le caractère « raisonnable » du délai nécessaire à l’institution pour adopter l’acte en cause doit être apprécié au regard de l’ensemble des circonstances propres à l’espèce⁷.

En outre, l’arrêt s’inscrit non seulement dans la continuité des principes susmentionnés, mais également dans le prolongement d’une approche désormais consolidée en la matière, laquelle privilégie un examen des règles procédurales des États membres au regard du principe d’effectivité. En d’autres termes, la Cour perpétue l’approche inaugurée par l’arrêt Van Schijndel et la procedural rule of reason qui en découle, aux fins de déterminer le juste équilibre entre l’effectivité du droit de l’Union et les principes fondamentaux que visent à protéger les règles procédurales susceptibles de compromettre cette même effectivité⁸. Conformément à la doctrine Van Schijndel, dès lors qu’il est établi qu’une règle nationale pourrait avoir pour effet de rendre l’application du droit de l’Union impossible ou excessivement difficile, il convient d’examiner si la limitation en cause peut être justifiée par des principes (ou droits) fondamentaux de l’ordre juridique national – lesquels doivent, naturellement, demeurer compatibles avec le droit de l’Union⁹.

Dans cette affaire, le choix opéré par la Cour d’adopter l’approche Van Schijndel plutôt que de procéder à une analyse au regard de l’art. 52, paragraphe 1, CdFUE n’est pas dénué de conséquences. Même si l’application de cette disposition aurait probablement conduit la Cour aux mêmes conclusions que l’application de la formule Van Schijndel¹⁰, les deux démarches ne sont pas équivalentes sur le plan méthodologique. En effet, l’application de l’art. 52, paragraphe 1, présuppose une « ingérence », voire une violation, de l’un des droits garantis par la Charte. Or, il ressort de l’analyse de la Cour que le principe du délai raisonnable n’est jamais violé si le report se justifie par les circonstances de la cause. En outre, même une violation manifeste du principe du délai raisonnable ne saurait suffire à justifier l’annulation de la sanction, l’entreprise devant également démontrer que cette violation a porté atteinte à ses droits de la défense.

Ce standard de protection du principe du délai raisonnable constitue une claire friction avec la jurisprudence administrative italienne qui, s’appuyant notamment sur les normes européennes ainsi que sur les artt. 24 et 97 de la Constitution italienne, a toujours adopté une position plus protectrice que celle de la CJUE. La jurisprudence italienne fait en effet découler du non-respect du délai raisonnable l’annulation de la décision répressive et privilégie, à l’occasion, l’interprétation des délais de la procédure comme des délais impératifs¹¹.

À la lumière de ces tensions, les nombreux renvois préjudiciels des juridictions administratives portant sur divers aspects de l’interprétation des délais de la procédure antitrust ne sauraient surprendre. Au demeurant, cela apparaît comme une conséquence naturelle de l’application de la procedural rule of reason : le critère élaboré par l’arrêt Van Schijndel requiert une mise en balance délicate des intérêts en présence, exercice pour lequel la Cour de justice se trouve dans la position la plus appropriée afin de garantir une interprétation cohérente du droit de l’Union¹².

Cette affaire semble par ailleurs renforcer l’idée que l’approche adoptée par la Cour dans l’arrêt ASG 2, rendu en Grande Chambre, a érigé la procedural rule of reason en standard de référence pour apprécier la compatibilité des règles de procédure nationale en matière de concurrence avec le droit de l’Union, au détriment d’une analyse fondée sur l’art. 52, paragraphe 1, CdFUE¹³. Ce choix s’explique vraisemblablement par les spécificités du droit antitrust de l’Union et par les exigences particulières d’application effective qui lui sont inhérentes, lesquelles semblent avoir conduit la Cour à privilégier un critère d’appréciation mieux adapté aux impératifs propres à ce domaine.

¹ Cour de justice, 15 janvier 2026, affaire C-588/24, Imballaggi Piemontesi.

² Cour de justice, 14 décembre 1995, affaires jointes C-430/93 et C-431/93, Van Schijndel.

³ Cour de justice, 30 janvier 2025, affaire C-511/23, Caronte & Tourist.

⁴ Voir, par exemple, Cour de justice, 30 janvier 2025, affaire C-510/23, Trenitalia ; 18 décembre 2025, affaire C-491/24, Amazon Italia ; affaire C-341/25, Sintexcal, pendante.

⁵ Ordonnance du renvoi, point 55.

⁶ Cour de justice, Caronte & Tourist, cit., point 51.

⁷ Cour de justice, 28 février 2013, affaire C-334/12, Oscar Orlando Arango Jaramillo, point 28.

⁸ S. Prechal, Community Law in National Courts: The Lessons From Van Schijndel, CMLR, 1998, p. 681 et suiv., p. 690.

⁹ À la différence de l’affaire Caronte, en l’espèce, la règle de droit national ne soulevait pas, per se, de doutes d’incompatibilité avec le principe d’effectivité, mais la juridiction de renvoi s’interrogeait sur une possible interprétation de cette règle à la lumière de l’art. 47 de la Charte qui pourrait porter atteinte à l’effectivité de l’art. 101 TFUE. Par rapport à la nécessité d’adopter cette interprétation du droit national, la Cour applique donc la procedural rule of reason.

¹⁰ En effet, s’il est vrai que l’art. 41 CdFUE n’est pas directement applicable aux États membres, l’art. 47 CdFUE aurait constitué une base juridique appropriée pour justifier une analyse fondée sur les possibles limitations à ce droit . La Cour aurait notamment pu procéder à l’analyse en trois étapes requise par l’art. 52, paragraphe 1, CdFUE. Cette analyse consiste à vérifier, premièrement, si la limitation est prévue par la loi, deuxièmement, si elle préserve l’essence d’un tel droit et, enfin, si elle est proportionnée. À la lumière de l’analyse de la Cour, la réglementation nationale semble suffisamment précise  et capable de garantir que la substance de l’art. 47 CdFUE soit préservée, dès lors que les requérants disposent du droit à une décision dûment motivée et conservent toujours la faculté de contester la décision de l’autorité nationale de reporter le délai. En outre, le principe de proportionnalité serait également respecté : la norme nationale poursuit un objectif légitime, à savoir l’effectivité de l’action répressive, elle est apte à réaliser cet objectif et ne semble pas excéder ce qui est strictement nécessaire (proportionnalité stricto sensu) dans la mesure où elle est assortie d’une série de garanties procédurales, parmi lesquelles l’obligation de communiquer le report à l’entreprise dès que possible et, en tout état de cause, avant l’expiration du délai de clôture reporté, ainsi que l’obligation de fixer, dans la nouvelle décision, le nouveau délai de clôture de la phase d’instruction.

¹¹ A. Schettino, Il termine ragionevole della fase preistruttoria nell’enforcement antitrust: tra inevitabili frizioni ed evitabili contraddizioni?, RCE, 2025, p. 1 et suiv.

¹² S. Prechal, Community Law in National Courts, cit., p. 681 et suiv., pp. 691-692.

¹³ Cour de justice, 28 janvier 2025, affaire C-253/23, ASG 2. Sur les spécificités liées à l’application du principe d’effectivité dans le contexte du droit de la concurrence, voir F. Episcopo, The Vicissitudes of Life at the Coalface: Remedies and Procedures for Enforcing Union Law before National Courts, in P. Craig, G. De Burca (eds.), The Evolution of EU Law Oxford, Oxford, 2021, p. 298.