Introduzione

Martedì 21 aprile 2026, si è celebrata – dinnanzi alla Grande Chambre della Corte di giustizia (di seguito “la Corte”) – l’udienza dibattimentale della causa C-524/24, Repubblica Italiana c. Repubblica d’Austria, radicata a seguito di ricorso promosso dal governo italiano art. 259 TFUE.

Nel merito, le contestazioni italiane sono riconducibili ad una questione protrattasi ormai da lungo tempo e di cui la Corte ha già avuto occasione di occuparsi ripetutamente: in effetti, come evidenziato dall’Italia sin dalla fase precontenziosa, il procedimento in esame si innesta idealmente nell’ambito di un contenzioso ben più ampio già oggetto di due separate pronunce, l’una resa nel 2005¹ (la sentenza c.d. Brennero I) e l’altra risalente al 2011² (la sentenza nota come Brennero II).

La materia del contendere è da ricercarsi essenzialmente nel regime di limitazioni al traffico introdotte dal Land Tirolo sull’autostrada A12 Inntal e lungo il corridoio del Brennero nella prospettiva di conseguire i risultati imposti dalla direttiva 2008/50/CE³. Nei fatti, il regime di cui trattasi è un articolato pacchetto di misure restrittive della circolazione, incidenti in larga misura sul traffico pesante in transito verso Italia e Germania e integranti, secondo la contestazione del ricorrente, una riduzione quantitativa all’importazione e all’esportazione in violazione degli artt. 34 e 35 TFUE, posti a tutela del principio della libera circolazione delle merci⁴.

L’attivazione della procedura in esame costituisce un precedente assoluto per l’Italia⁵: il 16 ottobre 2023 il governo italiano, su impulso del Ministero Infrastrutture e Trasporti, rendeva noto di volersi avvalere per la prima volta dell’art. 259 TFUE a motivo dell’inerzia della Commissione sulla questione. La guardiana dei trattati, infatti, facendo esercizio della piena discrezionalità che le è riconosciuta nell’avvio delle procedure di infrazione, aveva deciso di non attivare l’art. 258 TFUE, nonostante il sollecito promosso dall’Italia il 14 febbraio 2024. Vale la pena di rilevare che la Commissione, pur rimanendo arroccata sulla decisione di non dare impulso al procedimento di cui al 258 TFUE, ha poi restituito un parere favorevole alle rivendicazioni italiane, reso in fase precontenziosa il 14 maggio 2024, e si è infine determinata ad intervenire nel processo sposando buona parte delle tesi del ricorrente⁶.

Si segnala anche il mancato intervento della Repubblica federale tedesca, che pure non aveva rinunciato a partecipare, in qualità di parte interveniente, ai processi sfociati nelle menzionate sentenze Brennero I e II. Non è quindi escluso che la scelta della Germania sia imputabile a considerazioni di natura meramente politica.

La questione linguistica

Prima di esaminare le difese delle parti, vale la pena spendere qualche considerazione sulle lingue che sono state utilizzate in udienza. L’art. 37 par. 1, lett. a) del regolamento di procedura della Corte (in proseguo “RP CG”) dispone – in deroga alla regola generale per cui la lingua processuale è scelta dal ricorrente – che, nei ricorsi diretti, se il convenuto è uno Stato membro, la lingua processuale è quella ufficiale di tale Stato (il tedesco, dunque, nel caso di specie). Ai sensi dell’art. 38, par. 4 RP CG, lo Stato membro che adisce la Corte di giustizia ai sensi dell’art. 259 TFUE è altresì autorizzato a impiegare il proprio idioma ufficiale, tanto nella fase scritta quanto durante la (eventuale) udienza: nel caso in esame, quindi, l’Austria ha utilizzato la lingua processuale (il tedesco) e l’Italia si è avvalsa della propria lingua (l’italiano).

La Commissione interveniente si è espressa nella lingua di procedura, ovvero il tedesco. Come ulteriore elemento di criticità per il giurista non aduso al plurilinguismo, si segnala l’impiego della lingua inglese da parte del giudice relatore in sede di quesiti posti alle parti: tale impiego è legittimato da quanto disposto dall’art. 38, par. 8 RP CG, il quale autorizza i giudici e gli avvocati generali, quando formulano domande, ad usare una delle lingue indicate nell’art. 36, diversa da quella processuale. L’avvocato generale e uno dei giudici del collegio, che pure hanno posto ulteriori quesiti alle parti, si sono avvalsi della lingua francese, che, com’è noto, è anche la lingua di lavoro della Corte⁷.

L’arringa dell’Italia

All’inizio del suo intervento, l’agente italiano ha evidenziato la particolare gravità delle misure contestate per gli operatori nazionali⁸: aumento dei costi di trasporto, perdita di ricavi per fermo dei mezzi, effetti negativi sui costi e sulla competitività delle merci italiane, impossibilità di programmazione causata dall’imprevedibilità di provvedimenti contingenti e puntuali che si affiancano alle limitazioni permanenti derivanti dalle misure di portata generale⁹.

In risposta al primo quesito posto dalla Corte alle parti in vista della discussione orale, relativo all’individuazione della data rilevante per la valutazione dell’inadempimento dell’Austria, l’Italia ha ribadito, come già rilevato nella fase scritta del procedimento, che deve considerarsi tale il 14 febbraio 2024, data di presentazione della denuncia interstatale. Pertanto, le disposizioni della direttiva UE 2024/2881¹⁰, entrata in vigore nel dicembre di quell’anno e da trasporre negli Stati membri entro l’11 dicembre 2026, sono irrilevanti nella causa in esame e resterebbero tali anche volendo assumere come data di cristallizzazione dell’inadempimento quella del parere motivato della Commissione, ovvero il 14 maggio 2024, o dei due mesi successivi ad esso.

A giudizio dell’Avvocatura dello Stato, non è pertinente, nella presente causa, il richiamo al punto 80 della sentenza Brennero I del 2005, con cui la Corte aveva riconosciuto la possibilità, per l’Austria, di giustificare le misure al tempo adottate insistendo sul rispetto di obblighi che, sebbene riferiti a obiettivi da conseguire a notevole distanza di tempo, erano stabiliti dalla direttiva 1996/62/CE¹¹, già in vigore da sette anni alla data di adozione del parere motivato della Commissione. Nel caso di specie, dunque, la direttiva UE 2881/2024, non essendo ancora vigente (e neppure adottata) alla data rilevante, non può essere addotta quale parametro giustificativo delle misure contestate.

L’Italia ha, inoltre, escluso la rilevanza dell’obbligo di stand-still affermato nella sentenza Inter-Environnement Wallonie (causa C-129/96)¹², il quale prevede, per il periodo intercorrente tra l’entrata in vigore di una direttiva e la scadenza del termine per la sua attuazione, l’astensione degli Stati membri dall’adozione di disposizioni in grado di compromettere gravemente la realizzazione del risultato prescritto dalla direttiva stessa. Atteso che l’obbligo in parola opera solo a partire dall’entrata in vigore della direttiva, infatti, appare evidente che l’Austria non possa invocare il dovere di non pregiudicare gli obiettivi previsti da una direttiva non ancora adottata alla data rilevante né tantomeno la volontà di conformarsi anticipatamente agli obblighi di tale direttiva per giustificare restrizioni alla libera circolazione delle merci.

Invitata dalla Corte a prendere posizione sul tema della capacità massima dell’infrastruttura autostradale, l’Italia ha contestato l’esistenza di una soglia di capacità oltre la quale si rendono indispensabili restrizioni alla circolazione dei mezzi pesanti per garantire la sicurezza del traffico. L’obiettivo di contenere il traffico, comunque, pur ammettendone la necessità per limiti di capacità dell’infrastruttura, non può essere perseguito attraverso misure che appaiono discriminatorie, in quanto pensate per far scontare tali limiti ai soli operatori economici non stabiliti in Austria, senza produrre alcun pregiudizio agli operatori residenti, che, al contrario, si giovano di un vantaggio competitivo, essendo esenti dai divieti.

Per quanto concerne il fenomeno delle inversioni termiche, l’Italia ha sollevato dubbi circa la validità scientifica della correlazione prospettata dall’Austria tra inversioni notturne e concentrazioni di inquinanti. È stato evidenziato come la stima impiegata dall’Austria per giustificare il divieto, secondo la quale le emissioni notturne tra le ore 2 e le ore 6 producono concentrazioni fino a 5-6 volte superiori rispetto a quelle diurne prodotte tra le ore 12 e le ore 14, sia frutto di un confronto non omogeneo tra valori estremi (valore massimo, che si registra alle ore 6, e valore minimo, che si registra alle ore 12). Impiegando, invece, valori medi relativi a fasce temporali più pertinenti, ossia al periodo del divieto (tra le ore 24 e le ore 5) e alle ore successive, in cui si concentra il traffico differito, il divario è significativamente ridimensionato, attestandosi al massimo su valori prossimi al doppio.

È stato, poi, osservato come il picco del rapporto tra emissioni e concentrazioni si registra nelle prime ore del mattino, immediatamente dopo la cessazione del divieto, determinando congestioni del traffico e aumentando le emissioni proprio durante le fasce orarie di maggiore esposizione della popolazione, con possibili effetti negativi sulla salute. Ulteriori criticità della misura emergono dal confronto con realtà analoghe, quale, ad esempio, la provincia di Bolzano, dove, a fronte di inversioni termiche comparabili a quelle tirolesi, non si rilevano effetti incontrollati sull’inquinamento in assenza di divieti analoghi. Sul tema l’Italia ha concluso evidenziando la non adeguata giustificazione della base annuale della misura, considerata la natura essenzialmente stagionale del fenomeno delle inversioni termiche, e sostenendo la marginalità del contributo apportato dalla misura del divieto notturno al miglioramento della qualità dell’aria, che è, invece, principalmente riconducibile al progressivo rinnovo del parco veicolare. È stata criticata, poi, la cosiddetta regola della data limite, che introduce un’eccezione al divieto settoriale per gli autocarri immatricolati dopo il 31 agosto 2018: tale regola non si fonda su parametri ambientali oggettivi, in quanto la data di immatricolazione realizza una distinzione meramente temporale tra mezzi tecnicamente pressoché equivalenti, non necessariamente incidente sul loro livello di emissione. Questo aspetto del divieto settoriale, quindi, comprometterebbe la coerenza della misura e la renderebbe incompatibile con i principi di proporzionalità e di adeguatezza.

Sempre sul tema del divieto settoriale, è stato contestato l’argomento dell’Austria secondo cui la qualità dell’offerta ferroviaria e il costo del pedaggio italiani ostacolerebbero il trasferimento del traffico dalla gomma al ferro. Lo scarso impiego della RoLa¹³ dipende da limiti strutturali e ragioni economiche nonché dalla limitata disponibilità di tracce ferroviarie sull’asse del Brennero. L’esperienza maturata in altri valichi alpini conferma, comunque, che il caricamento di mezzi su rotaia, pur dove incentivata, non costituisce un’alternativa realmente efficace.

 Sul divieto di circolazione invernale, l’Italia si è soffermata sull’incidenza esclusiva della misura sul traffico in transito, con esclusione del traffico a destinazione dell’Austria. Per l’Avvocatura dello Stato ciò dimostrerebbe l’incoerenza della misura rispetto all’obiettivo ambientale perseguito e determinerebbe un’oggettiva discriminazione della concorrenza a danno degli operatori italiani. È stato, inoltre, evidenziato il rischio di elusione del divieto mediante un possibile frazionamento artificioso dei trasporti da parte degli operatori tirolesi: essi potrebbero, ad esempio, suddividere un trasporto tra Germania e Italia in due tratte, indicando come prima destinazione la propria sede in Tirolo e facendo poi ripartire il trasporto da lì, aggirando di fatto la restrizione.

Rispetto al sistema di dosaggio, infine, l’agente italiano ha puntualizzato che esso, pur privo di un limite assoluto sul numero complessivo di mezzi ammessi, ha carattere restrittivo. La misura ha indirettamente un effetto favorevole sulla fluidità del traffico ma altera, invece, direttamente il flusso delle merci in tempo reale e impone tempi di attesa, incertezze e costi aggiuntivi, rientrando così nella nozione di misura a effetto equivalente a una restrizione quantitativa, vietata dagli artt. 34 e 35 del TFUE. Il dosaggio sarebbe, inoltre, una misura discriminatoria poiché incide prevalentemente sul traffico transfrontaliero proveniente dalla Germania.

L’arringa della Commissione

Il regolamento di procedura della Corte nulla specifica in relazione all’ordine di intervento delle parti in udienza, limitandosi a stabilire che il presidente apre e dirige la discussione ed esercita la polizia dell’udienza (v. art. 80, par. 1, RP CG). Neppure nelle istruzioni pratiche alle parti è dato rinvenire indicazioni relative all’ordine con cui prendono la parola in udienza gli intervenienti. Di regola, nei ricorsi ex art. 258 TFUE essi intervengono a valle delle arringhe di Commissione e Stato convenuto; ma pare invalsa una prassi più recente in forza della quale, laddove vi sia una istituzione che interviene a sostegno di uno Stato membro (come nel caso di specie), essa prende la parola, nel momento immediatamente successivo all’audizione dello Stato a sostegno della cui posizione essa interviene, così da assicurare omogeneità e continuità nello sviluppo delle difese.

Come anticipato, la Commissione è intervenuta a sostegno dell’Italia e tale aspetto rappresenta, alla luce del concreto svolgimento della dinamica precontenziosa, elemento di riflessione: il parere motivato reso dall’istituzione, così come evidenziato in corso d’udienza, ha espresso una posizione compatibile con le istanze lamentate dall’Italia, pur riconoscendo la validità, al contempo, di alcune argomentazioni dell’Austria. Questa scelta è stata giustificata sottolineando la prassi della Commissione di intervenire nei giudizi dinnanzi alla Corte a favore del ricorrente qualora abbia constatato almeno una delle violazioni del diritto dell’Unione europea tra quelle contestate, appunto, dal ricorrente.

La Commissione, in relazione al divieto notturno di circolazione, nutre alcuni dubbi concernenti la sua proporzionalità nella misura in cui la sua vigenza è estesa a tutto il corso dell’anno solare, senza prevedere eccezione alcuna per i mesi estivi. Relativamente alla misura del divieto settoriale di circolazione, invece, la Commissione condivide la posizione dell’Italia nella parte in cui si ravvisa un’incoerenza dell’eccezione prevista per gli autocarri E6 immatricolati dopo la data del 31 agosto 2018. Sul divieto invernale di circolazione e sul sistema di dosaggio, invece, la posizione della Commissione coincide sostanzialmente con quella dell’Italia. Tali aspetti, presentati sinteticamente all’inizio dell’intervento, sono stati approfonditi nel corso dell’udienza.

Un elemento particolarmente interessante dell’intervento della Commissione è ravvisabile nella tendenza, più volte dimostrata nel corso dell’udienza, a suggerire proposte di modifica dei divieti oggetto della controversia, al fine di assicurarne la compatibilità con il diritto dell’Unione europea.

La Commissione ha poi colto l’occasione per chiedere alla Corte di definire chiaramente la data rilevante per la valutazione della situazione di fatto e di diritto ai fini della definizione della controversia.

Una definizione giurisprudenziale della data ad opera dei giudici sarebbe comunque opportuna in quanto consentirebbe di definire l’oggetto del contenzioso nel rispetto del principio della certezza del diritto, di assicurare il godimento dei diritti procedurali ex art. 259 TFUE, nonché di chiarire la posizione istituzionale della Commissione in relazione a tali procedimenti (che, come noto, non possono realizzarsi senza una verifica ad opera dell’istituzione delle posizioni sostenute dalle parti). L’ipotetico riconoscimento della rilevanza dei limiti più stringenti della direttiva UE 2881/2024, tuttavia, a parere della Commissione non comporterebbe un automatico rigetto del ricorso in quanto l’Austria dovrebbe dimostrare che il mantenimento delle misure, così come strutturate, sia in grado di garantire il futuro rispetto dei più severi limiti della nuova direttiva. Un obiter dictum della Corte, tuttavia, potrebbe ritenersi auspicabile qualora si volesse invitare l’Austria a riformare le misure in vigore al fine di fugare ogni dubbio in merito alla proporzionalità delle stesse.

La Commissione, con riferimento al tema delle inversioni termiche, pur aderendo alla posizione dell’Austria in forza della quale esse abbiano un impatto sull’inquinamento atmosferico, sottolinea che l’effetto di riduzione delle emissioni ad opera del divieto notturno di circolazione è doppio in inverno rispetto a quanto accade in estate. Tale disarmonia dell’impatto conduce a contestare la proporzionalità del divieto di circolazione notturna nei mesi estivi dell’anno, che va necessariamente valutata nella logica della ricerca di un equilibrio tra tutela della salute e libera circolazione delle merci.

In relazione al divieto di circolazione settoriale, la Commissione aderisce alle posizioni sostenute dall’Italia per quanto riguarda il sindacato sulla scelta della data limite del 31 agosto 2018. L’aspetto che qui rileva concerne la possibilità di costruire un sistema alternativo di verifica della categoria di appartenenza dell’autocarro basato sul certificato di immatricolazione. L’argomentazione secondo cui quest’ultimo, sulla base del diritto dell’Unione europea, non debba necessariamente includere l’appartenenza al sottogruppo dell’autocarro, con conseguente impossibilità di verifica da parte delle autorità, non convince pienamente la Commissione, la quale suggerisce, ad esempio, lo spostamento della data limite al 31 agosto 2019 (così consentendo la circolazione dei soli mezzi più ecologici immatricolati successivamente) e l’esclusione dal divieto degli autocarri E6D (più ecologici) immatricolati prima della stessa data limite, a condizione che le imprese possano comprovare l’appartenenza del proprio autocarro a questa categoria.

Per quanto riguarda il divieto di circolazione invernale, esso è sempre stato in vigore per tragitti con destinazione l’Italia o la Germania, ma mai ove la destinazione sia in territorio austriaco. La Commissione sottolinea, pertanto, i dubbi in relazione alla possibilità di considerare la destinazione dell’autocarro rilevante per giustificare un divieto che dovrebbe reagire a una situazione di sovraccarico autostradale, così ritenendo il divieto, oltre che discriminatorio, anche incoerente e inadeguato al raggiungimento degli obiettivi preposti.

Le argomentazioni attorno al sistema di dosaggio, poste a conclusione dell’intervento della Commissione, hanno preso le mosse dal quesito sull’esistenza di limiti di capacità autostradale al di sopra dei quali le limitazioni della circolazione di mezzi pesanti possono considerarsi necessarie per assicurare la fluidità del traffico, anche nell’interesse della libera circolazione. La Commissione ritiene di rispondere positivamente al quesito, ma sottolinea l’importanza degli effetti derivanti dalla reazione delle autorità al superamento di tali limiti di capacità. I dosaggi approvati dall’Austria, secondo la Commissione, comportano una notevole limitazione alla circolazione delle merci, anche a causa del rallentamento del traffico che, spesso, determina attese molto lunghe che incidono sulla giornata lavorativa degli autotrasportatori (il cui limite massimo di guida giornaliera è fissato a nove ore). Questo effetto ha un impatto più rilevante sulle tratte che coprono una distanza maggiore, perché su questi trasporti le imprese ravvisano più difficoltà nell’anticipazione o nella posticipazione dei transiti. L’adozione di misure meno invasive o alternative, come la sospensione del divieto di circolazione notturna nelle date antecedenti a quelle in cui è previsto il sistema di dosaggio, secondo la Commissione, avrebbe più facilmente integrato il requisito della proporzionalità che, inevitabilmente, ogni Stato deve porre a fondamento delle proprie decisioni attuative del diritto dell’Unione europea.

L’arringa dell’Austria

In prima battuta, l’agente austriaco si è premurato di riconoscere l’importanza delle arterie dell’A12 e dell’A13 per il collegamento tra la Germania meridionale e l’Italia del nord, ma ha immediatamente ribadito che, considerando anche la conformazione topografica del valico transalpino, non possono essere trascurate la salute delle persone, l’ambiente e il traffico (con riferimento alla direttiva qualità dell’aria (UE) 2024/2881). La salute, in particolare, è stata qualificata come “bene giuridico di prim’ordine”, in ossequio a quella che è la costante giurisprudenza “comunitaria”.

Dopo queste “osservazioni preliminari”, l’Austria è passata a rispondere alle questioni inoltrate alle parti. Il rappresentante austriaco ha risposto positivamente al quesito sull’esistenza di un limite massimo di portata del settore autostradale e sulla sua idoneità a giustificare restrizioni. Rimandando alla perizia allegata, si è affermato che la capacità massima dell’infrastruttura è il criterio fondamentale per garantire la funzionalità dell’autostrada al fine della sicurezza del traffico.

L’Austria ha poi evidenziato che dal principio della libera circolazione emerge il diritto al transito delle merci, ma non il diritto ad una capacità autostradale illimitata. Ha, inoltre, specificato che esiste un limite di capacità immanente ad ogni modalità di trasporto. A questo proposito, si devono tenere in considerazione due aspetti: il numero di veicoli all’ora e la capacità concreta della tratta autostradale. Ha, infine, rimarcato che fortemente impattante è la presenza di automezzi pesanti, il cui quantitativo, in relazione alla capacità autostradale, è inversamente proporzionale al numero di automobili. Per questo, per la difesa austriaca, è prioritario adottare misure preventive al superamento del limite di capacità, prime fra tutte il sistema di dosaggio e il divieto di circolazione invernale.

Per quanto riguarda il divieto invernale del 2023 – rectius anche 2024, come poi affermato dalla stessa Austria in risposta ad una domanda del giudice relatore – l’agente ha chiesto che esso fosse espunto dal giudizio, sostenendo l’irricevibilità della relativa istanza, poiché non più in vigore al momento in cui era stata avviata la procedura. La difesa austriaca ha comunque illustrato la ratio della misura in relazione alle limitazioni dei congestionamenti autostradali.

Preme, inoltre, evidenziare che l’esplicita menzione, nelle norme austriache contestate, della Repubblica Italiana e della Repubblica federale tedesca si è resa necessaria per raggiungere l’obiettivo ricercato, visto che la maggioranza del traffico proviene da o è diretto verso questi due Stati membri.

È, quindi, intervenuto il secondo rappresentante del convenuto. Questi, dopo aver illustrato il fenomeno dell’inversione termica, ne ha sottolineato la rilevanza anche in estate, contrariamente a quanto affermato dall’Italia. Infatti, i livelli sono sì inferiori, ma non trascurabili, perché le condizioni di dispersione durante le notti estive sono comunque ambientalmente impattanti.

Con riguardo al divieto settoriale, l’Austria ha, poi, affermato che questo, nel 2024, ha interessato 1/6 del potenziale di tragitti interessati, grazie alle eccezioni per le classi meno inquinanti ed ai veicoli di più recente immatricolazione. La data limite non può compromettere la coerenza della misura perché corrisponde ad una conoscenza pacifica in materia: maggiore è il chilometraggio, maggiore è l’inquinamento.

Replicando alla proposta della Commissione di utilizzare il certificato di omologazione in sostituzione della (presunta) “discriminatoria” data limite, la parte convenuta ha affermato che ci potrebbero essere ostacoli amministrativi, quali la mancata armonizzazione delle norme relative alla documentazione, nonché l’eventuale violazione della Convenzione di Vienna sul traffico su strada¹⁴, che, invece, prevede l’utilizzo del certificato di immatricolazione. A questi si aggiunge la non conformità alla generale prescrizione, costantemente ribadita dalla Commissione, di utilizzare sistemi semplici e controllabili.

In relazione al sistema di dosaggio, l’agente austriaco ha spiegato che esso è imposto dopo un’attenta analisi del traffico e della capacità autostradale; sarebbe, pertanto, inidoneo ad ostacolare l’accesso al mercato di altri Stati membri, poiché cerca, anzi, di mantenere la fluidità della circolazione. È stato poi affermato che l’incertezza del sistema, criticata dall’Italia, è in realtà esclusa da una programmazione del dosaggio, che per questo non può essere in alcun modo paragonato a un limite quantitativo. Infine, si sono enfatizzati gli effetti indiscriminati di questa misura, come poi anche ammesso dall’Italia nella successiva fase di replica.

Con riferimento alla proposta della Commissione di eliminare il divieto notturno nei giorni precedenti alle limitazioni interessate dal dosaggio, l’Austria ha affermato che esso è già adottato in misura limitata, ovvero fino alle ore 5 del mattino e non fino alle ore 7, come avrebbero suggerito le perizie scientifiche che fondano le restrizioni. Il governo austriaco ha concluso il punto enfatizzando l’incoerenza della Commissione che nella fase precontenziosa aveva valutato questa scelta come un compromesso plausibile.

In chiusura, il governo austriaco ha affermato l’indispensabilità assoluta di tutte le misure dichiarando che la revoca anche di una sola misura adottata, comprometterebbe il rispetto delle norme sulla qualità dell’aria e, dunque, la possibile soggezione dell’Austria ad una nuova procedura di infrazione. Il rappresentante austriaco ha ribadito che non ci sono alternative per il 2030 e che la direttiva, anche se è stata “forse” emanata dopo la presentazione del ricorso, fa scaturire obblighi stringenti, vista la scadenza per la trasposizione.

I quesiti della formazione giudicante alle parti

La quasi totalità delle oltre venticinque domande mosse da diversi componenti della Grande Chambre (in particolare il giudice relatore) alle parti ha avuto in buona sostanza l’obiettivo di verificare la proporzionalità delle misure adottate. Di queste, circa venti erano dirette proprio all’Austria, alla quale è stato chiesto non solo di dar conto dell’effettività del pacchetto di interventi limitativi della circolazione, ma anche della possibilità di adottare misure meno restrittive.

Ai sensi dell’art. 80 RP, il Presidente ha aperto la discussione dando la parola al Giudice relatore, che per primo ha chiesto all’Italia chiarimenti sulle censure avanzate, visto che la Commissione, all’esito della sentenza Brennero I, aveva ipotizzato l’adozione di misure graduali alternative al divieto settoriale piuttosto simili a quelle che oggi vengono sottoposte al sindacato della Corte. Replicando a tale obiezione, l’Avvocatura dello Stato ha inteso non negare in astratto la possibilità di uno Stato membro di intervenire con una disciplina a tutela dell’ambiente limitativa della circolazione, ma ha piuttosto contestato la sproporzione e l’incoerenza delle misure attuate dalla controparte, sintomatiche – a detta dell’Italia – di finalità ulteriori.

Successivamente, i giudici del Kirchberg si sono rivolti alla parte convenuta, interrogandola, anzitutto, sul divieto settoriale. Tale misura, che era già stata oggetto di censure nella sentenza Commissione c. Austria (C-320/03)[15], è stata reintrodotta dal Governo austriaco nel 2017, a seguito di un dialogo con la Commissione, che aveva comportato l’esclusione delle tecnologie più moderne. In seguito, nel 2019, il divieto è stato ulteriormente inasprito attraverso la cosiddetta regola della data limite, anch’essa elaborata di concerto con la Commissione. Poiché le restrizioni erano state intese in Brennero I come alternative e non cumulative, il Giudice relatore ha dunque chiesto delucidazioni, e l’Austria ha risposto di essersi attenuta alle prescrizioni della Corte.

Ancora sul divieto settoriale, il Giudice relatore ha voluto vagliare l’effettività dell’intervento limitativo alla circolazione. Questo prevede un’esenzione dall’interdizione al traffico dei veicoli pesanti a quelli immatricolati dopo la data del 31 agosto 2018. L’agente austriaco e l’esperto consulente, intervenuto ai sensi dell’art. 80 RP CG, hanno sottolineato l’opportunità di tale previsione nel contrasto all’inquinamento veicolare, ricordando che nel 2024 circa 50.000 viaggi sono stati interdetti grazie alla misura in esame.

Da ultimo, il Giudice relatore ha voluto affrontare il problema del rispetto del principio di proporzionalità relativamente al pacchetto di misure approvate dall’Austria, chiedendole se il principio in parola vada inteso con riferimento all’insieme delle misure o a ciascuna di esse singolarmente considerata.

Nella sua risposta, il rappresentante austriaco ha ricordato che il pacchetto normativo prevedeva un totale di cinque interventi regolatori classificabili in due gruppi: misure predisposte per tutelare la qualità dell’aria e misure per ridurre il traffico. Si rileva che il rappresentante austriaco ha evidenziato il fatto che l’Italia ne ha impugnate soltanto tre, non contestando il limite di velocità permanente e l’interdizione al transito e trasporto delle classi E5 ed inferiori. Ad ogni modo, la proporzionalità va valutata con riferimento all’intero pacchetto, giacché solo un approccio olistico può rendere conto dell’effettività dell’intervento normativo, e i ricorrenti non possono avanzare valutazioni di opportunità nella definizione dell’oggetto della lite.

Dopo le domande del Giudice relatore, ha preso parola l’Avvocato generale il quale, con i suoi quesiti, ha inteso valutare l’opportunità delle misure austriache. Questi ha sottolineato come, seppur sia pacifico che le misure in concreto adottate abbiano inciso favorevolmente sulla qualità dell’aria, non figuri, tra gli studi condotti da Vienna, alcuna indagine sulla possibilità di interventi alternativi meno restrittivi, quantomeno al fine di scartarli. Inoltre, l’Avvocato generale ha voluto approfondire il tema dell’offerta ferroviaria e gli interessi economici che l’Austria – per mezzo della RoLa – ivi detiene.

I legali austriaci hanno evidenziato l’impossibilità di esprimersi in termini relativi sulla sufficienza dell’offerta ferroviaria in sostituzione al traffico su ruota, poiché mai sfruttata appieno; inoltre, gli interessi economici passano in secondo piano quando si tratta di tutelare la salute.

In seguito, l’Avvocato generale si è rivolto all’Italia, chiedendo all’Avvocatura dello Stato di precisare se la contestazione mossa alla regola della data limite fosse riferita alla regola in sé o al merito della scelta del 31 agosto 2018. Il ricorrente ha chiarito di non ritenere opportuna l’apposizione di un limite temporale all’interno della stessa classe E6, che comprende le sottoclassi 6C e 6D. Il vero discrimine rilevante in termini di impatto ambientale, ha sostenuto l’Italia, corre tra le classi E5 ed E6, mentre la differenza percentuale all’interno delle classi E6 risulta esigua in valore assoluto. A sostegno di tale argomento l’agente italiano ha plasticamente ricordato che «il quaranta percento di zero è zero».

L’Avvocato generale ha quindi chiesto all’Italia se nella zona di Bolzano essa sia mai intervenuta in attuazione della Direttiva 2008/50/CE e, in caso affermativo, se il proprio intervento si differenziasse da quello adottato dall’Austria. L’Italia ha precisato di non essere mai intervenuta, anche a causa del rischio che si profilino dubbi di costituzionalità derivanti dal particolare regime di autonomia della Provincia di Bolzano.

Da ultimo ha preso parola il Giudice Gervasoni, il quale ha domandato alle tre parti processuali se il nuovo tunnel attualmente in costruzione sotto il passo del Brennero (Galleria di base del Brennero o Brenner Basistunnel, c.d. “BBT”) contribuirà al controllo delle emissioni ovvero costituirà solamente un nuovo «pomo della discordia», in quanto incentivo all’applicazione del divieto settoriale. Si rileva come, dopo la risposta dell’Italia, il Presidente abbia invitato Austria e Commissione a rispondere a siffatto quesito in sede di repliche.

Ad ogni modo, è risultato chiaro, dalle risposte fornite a fine udienza dalle parti nonché dalla Commissione, che tutte e tre condividessero l’auspicio che il completamento del progetto cofinanziato dall’Unione possa comportare in futuro una riduzione del traffico su gomma.

Le repliche delle parti

Prima di togliere la seduta, il Presidente – come da prassi – ha riconosciuto ai rappresentanti delle parti e della Commissione qualche minuto per replicare a quanto sostenuto dalle altre parti in corso di udienza.

L’Italia ha ribadito l’invito a giudicare della proporzionalità delle misure adottate dall’Austria alla luce della loro portata complessiva; la Commissione ha approfondito la sua proposta di riforma delle misure contestate rivolta al governo austriaco in ordine alla data limite e l’Austria ha fatto in una replica puntuale alle obiezioni sostanziali mossele dalla controparte e alle domande del Giudice relatore.

Delle repliche di parte austriaca, quella senz’altro più rilevante è che l’Italia avrebbe omesso di allegare mezzi di prova a sostegno delle affermazioni in ordine al presunto danno economico patito dalle imprese nazionali come conseguenza delle misure limitative del traffico pesante. In effetti, secondo quanto confermato dalla stessa Italia, dette affermazioni si fondano su di un esposto presentato da associazioni attive nel settore del trasporto su gomma.

L’Austria ha poi aggiunto che l’Italia, al fine di conformarsi ai parametri imposti dalla nuova direttiva (UE) 2024/2881, approfitterebbe delle misure austriache dirette a tutelare l’ambiente e la salute umana. La ricorrente ha, però, sottolineato che l’assenza di particolari criticità ambientali nella zona italiana interessata dalle misure potrebbe essere frutto di un generale rinnovamento del parco veicolare e non, necessariamente, di un effetto indotto dalle misure austriache.

Sempre in linea con la prassi, l’udienza si è chiusa con la comunicazione, da parte dell’Avvocato generale, della data in cui saranno presentate le conclusioni motivate: si tratta del 16 luglio 2026. È verosimile attendersi la decisione della Corte di giustizia entro fine anno o, al più tardi, nei primi mesi del 2027.

---

Andrea Baron;

Giorgia Bonfiglio;

Emanuele Calcagno;

Vittorio Cerati;

Biagio Consiglio.

---

¹ Corte giust., 15 novembre 2005, causa C-205/98, Brennero I.

² Corte giust., 21 dicembre 2011, causa C-28/09, Brennero II.

³ Direttiva 2008/50/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2008, relativa alla qualità dell’aria e dell’ambiente per un’aria più pulita in Europa, in GUUE, L 152 dell’11 giugno 2008.

⁴ In particolare, quelli contestati sono provvedimenti consistenti in un divieto di transito notturno, in un divieto settoriale di circolazione, in un divieto di circolazione invernale e, infine, in un sistema di “dosaggio” del traffico. Per una trattazione più approfondita del tema, v. La Redazione, Divieto di circolazione sull’autostrada del Brennero: richiesta di avvio di una procedura di infrazione ex art. 259 TFUE, in questa Rivista, 2024, p. 141 ss.; G. Agrati, Divieto di circolazione sull’autostrada del Brennero: Commissione europea deposita il parere motivato ex art. 259 TFUE. Ricorrerà l’Italia in Corte?, ivi, p. 246 ss.; Id., Divieto di circolazione sull’autostrada del Brennero: l’Italia presenta ricorso in Corte di giustizia e la Commissione interviene a sostegno, ivi, p. 257 ss.

⁵ Si segnala unicamente il caso relativo all’ “aceto balsamico” prodotto dalla Slovenia, rispetto a cui venne richiesta e valutata la possibilità di avviare una procedura ex art. 259 TFUE, senza poi che l’ipotesi avesse seguito alcuno. In tema v. G. Agrati, Battersi in piazza o rumoreggiare nell’ombra? Una nuova (agrodolce) occasione di riflessione per l’impiego dell’iniziativa contenziosa prevista dall’art. 259 TFUE, in Rivista Eurojus, 2022.

⁶ Per alcuni precedenti in cui la Commissione è intervenuta, a seguito di parere positivo, a sostegno dello Stato ricorrente v., a titolo di esempio, la causa la causa C-141/78, Francia c. Regno Unito, conclusa con sentenza del 4 ottobre 1979; la causa C-121/21, Repubblica Ceca c. Polonia, cancellata dal ruolo con ordinanza del 4 febbraio 2022; la causa C-822/21, Lettonia c. Svezia, conclusa con sentenza del 30 aprile 2024.

⁷ In tema v. C. Zadra, A. Schettino, Art. 38 – Uso della lingua processuale, in C. Amalfitano, M Condinanzi, P. Iannuccelli (a cura di), Le regole del processo dinanzi al giudice dell’Unione europea. Commento articolo per articolo, Napoli, 2017, p. 425 ss.

⁸ Per una più approfondita analisi si rinvia ai contributi di questa Rivista di cui sopra (v. nota 4).

⁹ Tra i più recenti di questi provvedimenti austriaci si segnalano il Reg. 77/2026 (pubblicato sulla Gazzetta ufficiale austriaca il 31 marzo 2026), il Reg. 70/2026 (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale austriaca il 27 marzo 2026) e il Reg. 338/2025 (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale austriaca il 30 dicembre 2025).

¹⁰ Direttiva 2024/2881/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2024, relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa (rifusione), in GUUE, L del 20 novembre 2024.

¹¹ Direttiva 1996/62/CE del Consiglio, del 27 settembre 1996, in materia di valutazione e di gestione della qualità dell’aria ambiente, in GUCE, L 296 del 21 novembre 1996.

¹² Corte giust., 18 dicembre 1997, causa C-129/96, Inter-Environnement Wallonie ASBL c. Région wallonne.

¹³ Acronimo del termine tedesco Rollende Landstraße, indica un’autostrada viaggiante, ovvero un sistema di trasporto combinato di complessi veicolari e treni merci.

¹⁴ Convenzione sulla circolazione stradale conclusa a Vienna l’8 novembre 1968.

¹⁵ Il riferimento è al Regolamento del Tirolo che vietava il transito di camion di oltre 7,5 tonnellate trasportanti determinate categorie merceologiche. A favore della Commissione intervennero Germania, Italia e Paesi Bassi, si veda in tal senso Corte giust., 15 novembre 2005, causa C-320/03, Commissione c. Austria. In dottrina v. C. Di Seri, La proporzionalità nell’adozione di misure a tutela dell’ambiente: il divieto di circolazione nel Land Tirolo, in Rassegna Avvocatura dello Stato, 2005, pp. 16-18.