Nella puntate precedenti: con le due sentenze “gemelle” del 30 gennaio 2025, Trenitalia¹ e Caronte & Tourist², pronunciate a seguito di rinvio pregiudiziale del TAR del Lazio³, la Corte di giustizia dell’UE ha affermato l’incompatibilità della previsione, nell’ambito dei procedimenti condotti dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato per l’accertamento di condotte anticompetitive e pratiche commerciali sleali, del termine decadenziale di 90 giorni prescritto dall’art. 14 della legge n. 689/81 per l’avvio della fase istruttoria⁴.

La Corte UE ha ritenuto che gli artt. 11 e 13 della direttiva 2005/29/CE (causa Trenitalia), da un lato, e l’art. 102 TFUE e gli artt. 4, par. 5, e 13, par. 1, della direttiva 2019/1/UE (causa Caronte & Tourist), dall’altro, letti alla luce del principio di effettività, ostino al regime dell’art. 14 della legge n. 689/81 nella misura in cui esso: (i) impone all’autorità antitrust di «avviare la fase istruttoria in contraddittorio, mediante la comunicazione degli addebiti all’impresa interessata, entro un termine di 90 giorni a decorrere dal momento in cui essa viene a conoscenza degli elementi essenziali dell’asserita violazione, potendo questi ultimi esaurirsi nella prima segnalazione dell’illecito»; (ii) e, al contempo, «sanziona l’inosservanza di tale termine con l’annullamento integrale del provvedimento finale e con la decadenza dal potere di avviare una nuova procedura d’infrazione riguardante la stessa pratica».

Le sentenze Trenitalia e Caronte & Tourist non hanno però messo la parola fine a questa saga. Invero, il dibattito processuale tra giudici amministrativi di prima e di ultima istanza su questo tema resta tuttora acceso e, alla stregua di un media franchise di successo, ha dato luogo a due sequels⁵ e uno spin-off.

Sequel n. 1: l’ordinanza Amazon (C-491/24)

Tra i sequel, va anzitutto segnalata la causa pregiudiziale Amazon, rinviata alla Corte UE nelle more della trattazione delle cause Trenitalia e Caronte & Tourist e tenuta in stand-by sino alla loro definizione.

Come già segnalato su questa rivista⁶, all’origine di tale causa vi è una domanda di rinvio pregiudiziale formulata ex art. 267 TFEU dal Consiglio di Stato con ordinanza del 9 luglio 2024, n. 6057.

Al fine di giustificare la necessità di richiedere nuovamente l’ausilio interpretativo della Corte UE, oltre a dare atto della diversa condotta oggetto di accertamento nel caso Amazon⁷, il giudice a quo aveva affermato che nei due precedenti rinvii il TAR del Lazio «muov[eva] da un’interpretazione del diritto nazionale non del tutto coincidente con quella di questa Sezione». Diversamente dal giudice di prime cure, il Consiglio di Stato aveva inoltre cercato di offrire alla Corte UE una lettura di ratio e portata del termine di cui all’art. 14 della legge n. 689/81 volta ad affermarne la coerenza con i conferenti principi e norme UE.

In questa prospettiva, nel riaffermare la piena applicabilità dell’art. 14 della legge n. 689/81 anche ai procedimenti condotti dall’AGCM quale disciplina di portata generale dei procedimenti sanzionatori⁸, l’ordinanza di rinvio presentava alla Corte una più chiara ricostruzione del procedimento antitrust come disciplinato dal diritto nazionale, e delle sue due fasi distinte. In proposito, veniva evidenziato, in particolare, che nella fase pre-istruttoria – che si colloca ‘a monte’ dell’avvio del procedimento – l’AGCM può svolgere solo attività preliminari di accertamento non eccessivamente complesse, finalizzate alla acquisizione di elementi sufficienti a ipotizzare, a livello di fumus, l’esistenza di un’infrazione. I veri e propri accertamenti istruttori sono effettuati dall’Autorità soltanto post avvio del procedimento istruttorio, ex art. 14 della legge n. 287/90. In linea con la fase in cui si colloca, quest’ultimo atto può quindi contenere solo la contestazione degli elementi essenziali in merio alle presunzione infrazioni ed è funzionale a consentire alle impresse di esercitare a partire da quel momento i diritti di difesa. Come indica il giudice a quo, tale atto deve infatti «porre i destinatari in grado di presentare, in ogni stadio dell’istruttoria, le proprie difese, da esporre in audizione o in memorie scritte o pareri». È all’atto di avvio del procedimento che si applica il termine decadenziale previsto dall’art. 14 della legge n. 689/81: termine rispetto al cui decorso il giudice ha il potere-dovere di verificare la congruità.

Il Consiglio di Stato ricordava poi che il dies a quo non è necessariamente la data di commissione dell’illecito o della notitia criminis, ma, come di sovente avviene, è il momento in cui l’AGCM acquisisce la piena conoscenza della condotta illecita, comprensiva della sussistenza, consistenza ed effetti dell’infrazione; inoltre, quando il procedimento è avviato a seguito di segnalazione esterna, il termine decorre di norma dal momento della ricezione della segnalazione, salvo che la stessa sia “incompleta” o “non veritiera”.

Quanto alla compatibilità con il diritto UE, l’ordinanza evidenziava che, in virtù del principio dell’autonomia procedurale, gli Stati membri sono liberi di fissare i termini della fase pre-istruttoria nel rispetto del duplice limite che gli stessi non siano irragionevoli e non rendano praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’enforcement delle norme di concorrenza. La circostanza che, nei procedimenti della Commissione europea, non vi sia un termine decadenziale, non implica pertanto che gli Stati non possano accordare una maggiore tutela alle imprese nelle procedure nazionali. In questo senso, la stessa direttiva (UE) n. 2019/1 non fissa un termine per l’invio della comunicazione degli addebiti, lasciando agli Stati la possibilità di stabilire garanzie maggiori⁹, e consente di prevedere termini di prescrizione, purché non rendano eccessivamente difficile l’applicazione degli artt. 101 e 102 TFUE¹⁰.

Alla luce di tali elementi, il Consiglio di Stato riteneva quindi che il termine di 90 giorni «non appare irragionevole, non rende eccessivamente difficile l’enforcement del diritto europeo e realizza un giusto contemperamento tra tale ultimo interesse e le esigenze di tutela del diritto di difesa dei soggetti incolpati» (§ 44). Si tratta infatti di un termine che: (a) ha natura ‘flessibile’, iniziando a decorrere solo ove siano stati acquisiti la piena conoscenza dell’illecito; (b) ha una ratio garantistica, volta ad assicurare alle imprese una difesa adeguata fin dall’inizio del procedimento, a fronte della possibile irrogazione di sanzioni di natura sostanzialmente penale ai sensi dell’art. 6 CEDU; (c) non incide sugli accertamenti più complessi, che possono comunque svolgersi nella successiva fase istruttoria formale.

L’ordinanza segnalava infine alla Corte che, anche in caso di avvio ‘tardivo’ dell’istruttoria (i.e. scaduti i 90 giorni), l’AGCM non è privata dei propri poteri di enforcement. Qualora emergano infatti elementi nuovi non conosciuti in precedenza, l’AGCM può estendere sia l’oggetto dell’istruttoria che il novero dei destinatari. Inoltre, il termine decadenziale riguarda esclusivamente il potere di irrogare sanzioni, sicché, anche decaduta da tale potere, l’AGCM conserva comunque tutti «gli ulteriori poteri che le sono attribuiti, e segnatamente quello di ‘diffida’» (§ 49).

A seguito della pronuncia della sentenza Caronte & Tourist, la Corte UE ha chiesto al giudice rimettente di precisare se intendesse mantenere il rinvio. Il Consiglio di Stato ha risposto con l’ordinanza n. 1789/2025, confermando il proprio quesito pregiudiziale e rilevando che la sentenza della Corte di giustizia del 30 gennaio 2025 «non sembra prendere in considerazione in modo specifico» la distinzione tra la comunicazione di avvio dell’istruttoria, a cui soltanto si applica l’art. 14 della legge n. 689/81, e la successiva comunicazione delle risultanze istruttorie (che corrisponde alla c.d. comunicazione degli addebiti prevista nel procedimento UE), nonché il momento a partire dal quale decorre il termine di 90 giorni.

In modo ancora più esplicito rispetto alla precedente ordinanza, il Consiglio di Stato mette in evidenza la netta distinzione tra procedimento antitrust italiano e procedimento europeo, che, come detto, non prevede un atto analogo all’avvio del procedimento ex art. 14 della legge n. 287/90, cui si ricollegano determinati diritti di difesa per le imprese, ma soltanto che tali prerogative possano essere esercitate a seguito dell’invio della comunicazione degli addebiti.

Nonostante le sollecitazioni del Consiglio di Stato, la Corte UE ha statuito con un’ordinanza motivata ai sensi dell’art. 99 del Regolamento di procedura, ritenendo che la risposta potesse essere chiaramente desunta dalla giurisprudenza, i.e. dalla sentenza Caronte & Tourist¹¹.

Nell’ordinanza Amazon la Corte giunge infatti alle medesime conclusioni¹², affermando ancora una volta che l’art. 101 TFUE e la direttiva 2019/1 ostano alla previsione del termine decadenziale di cui all’art. 14 della legge n. 689/81. Pur riaffermando la rilevanza del rispetto del principio del termine ragionevole e la possibilità di prevedere termini in coerenza con il principio di certezza del diritto, la Corte UE è rimasta indifferente alle precisazioni fornite dal giudice a quo: sia con riguardo alla peculiarità del procedimento antitrust italiano e alle sue differenze rispetto a quello europeo, sia con riguardo alla flessibilità applicativa del termine di 90 giorni e al mantenimento dei poteri dell’autorità in caso di suo superamento.

Come già nelle sentenze Trenitalia e Caronte & Tourist, anche nell’ordinanza Amazon la Corte UE esamina la questione prendendo come esclusivo punto di riferimento procedurale la comunicazione degli addebiti, atto conclusivo della fase istruttoria, corrispondente alla comunicazione delle risultanze istruttorie (CRI) nel procedimento nazionale¹³. Come già osservato¹⁴, così facendo, la Corte omette ancora una volta di riconoscere le specificità del procedimento antitrust nazionale e della sua struttura a due fasi: struttura in cui l’atto di avvio dell’istruttoria ex art. 14 della legge n. 287/90, e non la successiva CRI, è funzionale a consentire il contraddittorio con le imprese interessate garantendo loro l’esercizio delle prerogative di difesa. Ancora una volta, nella prospettiva della Corte UE, tale atto finisce così per dissolversi nella generica fase preliminare alla comunicazione degli addebiti, senza che ne venga esaminata la natura giuridica, né tanto riconosciuto il ruolo di garanzia attribuitogli nel sistema nazionale.

Nell’ordinanza Amazon, la Corte UE ribadisce che la comunicazione degli addebiti costituisce la garanzia “essenziale” per il rispetto dei diritti della difesa, senza tuttavia considerare che tale garanzia attiene alla sola procedura europea. In virtù del principio di autonomia procedurale, gli ordinamenti nazionali sono liberi di prevedere garanzie aggiuntive e più favorevoli per le imprese: è esattamente questo il caso dell’atto di avvio del procedimento ex art. 14 della legge n. 287/90, che, nell’anticipare la partecipazione delle imprese alla fase istruttoria, offre una tutela più intensa di quella garantita dalla sola comunicazione degli addebiti. La Corte UE omette tuttavia di confrontarsi con tale specificità, trattando come equivalenti una procedura che prevede una sola garanzia formale (quella europea) e una che ne prevede due (quella italiana).

Anche le argomentazioni sulla flessibilità del dies a quo sono state ritenute superate dall’esigenza di assicurare all’AGCM la c.d. indipendenza operativa riconosciuta dalla direttiva 2019/1, affinché possa disporre della possibilità di rinviare temporaneamente l’avvio della fase istruttoria in contraddittorio. Parimenti non decisive sono infine risultate le spiegazioni sul mantenimento dei poteri di enforcement (diffida) anche oltre il termine, cui la Corte UE risponde richiamando la sentenza Caronte & Tourist: simili limiti all’azione dell’autorità sarebbero incompatibili tanto con l’obbligo di adottare sanzioni efficaci e dissuasive ex art. 13, par. 1, della direttiva 2019/1, quanto con la giurisprudenza della Corte, che ha circoscritto a “situazioni rigorosamente eccezionali” la possibilità di constatare un’infrazione senza irrogare sanzioni.

Sequel n. 2: la causa Sintexcal (C-341/25)

Il secondo sequel delle sentenze Trenitalia e Caronte & Tourist è una seconda domanda di rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato, formulata con ordinanza n. 4151/2025 e registrata con il numero di causa C-341/25 – Sintexcal e a. Va segnalato che questa ordinanza di rinvio è stata adottata successivamente alla pronuncia delle due sentenze della Corte del 30 gennaio 2025, nonché all’ordinanza del Consiglio di Stato n. 6057/2024 all’origine della causa Amazon e all’ordinanza n. 1789/2025 di conferma del rinvio.

Nella causa Sintexcal sono stati sottoposti alla Corte due quesiti pregiudiziali. Il primo quesito – poi abbandonato – aveva ad oggetto la medesima questione della causa Amazon. Il secondo quesito sollevava invece una questione diversa, “autonoma e parallela”. In particolare, con tale quesito il Consiglio di Stato ha sottoposto alla Corte la seguente questione:

«[s]e l’articolo 101 TFUE e la Direttiva (UE) 2019/1 debbano essere interpretati nel senso che essi ostano ad una normativa nazionale che prevede l’annullamento quale conseguenza automatica della violazione del termine ragionevole per l’avvio del procedimento istruttorio, senza che debba essere accertata l’effettiva lesione del diritto di difesa; o, in subordine, se essi ostano ad una normativa nazionale che, in presenza della violazione del termine ragionevole per l’avvio del procedimento istruttorio, onera l’Autorità (e non le imprese) della prova ulteriore che la violazione del predetto termine abbia leso in concreto il diritto di difesa».

Come risulta dall’ordinanza di rinvio, nel caso Sintexcal, il giudice di primo grado aveva ritenuto illegittimo il provvedimento sanzionatorio per avvenuta violazione nella fase pre-istruttoria non del termine di cui all’art. 14 della legge n. 689/81, ma del principio del termine ragionevole, ritenendo non necessario che le imprese fornissero la prova della concreta lesione dei diritti di difesa. Il Consiglio di Stato individua sul punto un conflitto tra diritto interno – secondo cui la violazione di un termine applicabile a procedimenti sanzionatori determina automaticamente l’invalidità del provvedimento, indipendentemente dalla prova di un danno effettivo – e diritto UE come interpretato dalla Corte UE.

Tale orientamento della giurisprudenza italiana prende le mosse da considerazioni quali: la natura sempre perentoria dei termini dei procedimenti sanzionatori, in ragione della natura quasi-penale del provvedimento adottabile; la necessità di assicurare il rispetto dei principi e diritti fondamentali sanciti dalla CEDU (artt. 6 e 7 CEDU, nonché artt. 2 e 4 del Protocollo n. 7); le elementari esigenze di sicurezza giuridica e di prevedibilità in tempi ragionevoli delle conseguenze dei comportamenti, che impongono di evitare che l’esercizio della potestà sanzionatoria sia esposta sine die all’inerzia dell’autorità. Ne consegue che, in questo quadro, i termini procedimentali hanno una duplice finalità, vale a dire, tutelare i diritti di difesa e garantire la certezza del diritto.

A sostegno della propria posizione, il giudice a quo richiama la sentenza della Corte Costituzionale n. 151/2021¹⁵, in cui si afferma che la previsione di un preciso limite temporale per l’irrogazione della sanzione costituisce un presupposto essenziale per il soddisfacimento dell’esigenza di certezza giuridica, in chiave di tutela dell’interesse soggettivo alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica. Secondo tale orientamento costituzionale, infatti, «l’esigenza di certezza, nella specifica accezione di prevedibilità temporale, da parte dei consociati, delle conseguenze derivanti dall’esercizio dei pubblici poteri, assume una rilevanza del tutto peculiare, proprio perché tale esercizio si sostanzia nella inflizione al trasgressore di svantaggi non immediatamente correlati alla soddisfazione dell’interesse pubblico pregiudicato dalla infrazione». In questo quadro, inoltre, il principio di legalità «impone la predeterminazione ex lege di rigorosi criteri di esercizio del potere, della configurazione della norma di condotta la cui inosservanza è soggetta a sanzione, della tipologia e della misura della sanzione stessa e della struttura di eventuali cause esimenti» e richiede altresì di «modellare anche la formazione procedimentale del provvedimento afflittivo con specifico riguardo alla scansione cronologica dell’esercizio del potere». Coerentemente, il decorso inutile del termine ha come conseguenza diretta la consumazione del potere sanzionatorio, soluzione coessenziale ad un sistema sanzionatorio coerente con i parametri costituzionali.

Il Consiglio di Stato afferma conclusivamente che la funzione di certezza giuridica del termine verrebbe svuotata se si richiedesse la prova caso per caso della lesione concreta del diritto di difesa. In questa prospettiva, il decorso del tempo aggrava come tale la posizione difensiva dell’impresa, rendendo la presunzione di lesione del tutto ragionevole. Sarebbe eccessivamente oneroso e contrario al principio di proporzionalità richiedere all’incolpato la prova di un danno effettivo.

Va segnalato che a seguito dell’ordinanza Amazon e della sentenza Imballaggi Piemontesi (v. infra), la Corte UE ha chiesto al Consiglio di Stato se intendesse mantenere la domanda di rinvio. Il giudice a quo ha risposto con ordinanza n. 879 del 2 febbraio 2026. Ritirato il primo quesito, in quanto assorbito dall’ordinanza Amazon, il Consiglio di Stato ha confermato il secondo, evidenziando di aver già fornito alla Corte elementi ulteriori in relazione al principio di certezza giuridica, in particolare alla luce della sentenza Corte Costituzionale n. 151/2021.

Spin-off: la sentenza Imballaggi Piemontesi (C-588/24)

Parallelamente ai sequel, il 15 gennaio 2026 è intervenuto uno spin-off: la sentenza della Corte UE nella causa Imballaggi Piemontesi (C-588/24). Diversamente dai casi precedenti, in tale causa l’oggetto del dibattito non era il termine di avvio del procedimento condotto dall’AGCM, ma il diverso termine di conclusione dello stesso procedimento.

Il quesito pregiudiziale posto alla Corte verteva in particolare sulla natura, perentoria o meno, di tale termine. Nel provvedimento di avvio dell’istruttoria¹⁶, l’AGCM aveva fissato un termine di conclusione del procedimento ai sensi dell’art. 6, comma 3, del DPR n. 217/1998¹⁷, successivamente prorogato due volte. Oggetto di contestazione nel giudizio a quo era la facoltà dell’AGCM di disporre tali proroghe, in presenza di un termine che la stessa autorità si era inizialmente auto-imposta, e in assenza di una specifica disciplina della sua durata e possibile estensione.

Nell’ordinanza di rinvio, richiamati i tre diversi orientamenti rinvenibili nella giurisprudenza nazionale¹⁸, il Consiglio di Stato non ha messo in dubbio che il termine di conclusione del procedimento possa, come tale, avere natura perentoria¹⁹. Ciò che il giudice a quo ha sottoposto alla Corte è invece se, avendo in origine stabilito un tale termine di conclusione, l’AGCM possa successivamente disporne la proroga. La questione attiene quindi alla «facoltà dell’Autorità procedente [di] differire in modo unilaterale il termine di conclusione del procedimento con atto motivato, al sopravvenire di circostanze che rendano la fase istruttoria del procedimento più complessa rispetto a quanto in origine ipotizzato».

Come risulta dall’ordinanza di rinvio, il Consiglio di Stato ritiene che la previsione di un termine di conclusione del procedimento ‘fisso’ (i.e. non prorogabile) avrebbe quale automatica conseguenza l’illegittimità del provvedimento sanzionatorio, con il rischio di lasciare impunite gravi infrazioni al diritto della concorrenza. Il giudice a quo chiede pertanto alla Corte «[s]e gli articoli 41 e 47 CDFUE e l’art. [6] CEDU ostino ad una disciplina quale quella nazionale che, in materia di vigilanza su intese restrittive della libertà di concorrenza, ai fini dell’esercizio dei poteri sanzionatori e fermo restando l’esercizio dei poteri conformativi, non prevede espressamente la natura perentoria del termine di conclusione del procedimento fissato dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato con la comunicazione di contestazione degli addebiti, consentendo all’Autorità di prorogare unilateralmente il detto temine di conclusione, con atti di proroga motivati, al sopravvenire di circostanze che determinano un ampliamento oggettivo o soggettivo dell’accertamento».

La Corte, condividendo la posizione del giudice a quo, conclude nel senso che il diritto UE – l’art. 101 TFUE, letto alla luce del principio del buon andamento della pubblica amministrazione, dell’art. 47 CDFUE e del principio di effettività²⁰ – non osta alla non perentorietà del termine di conclusione dell’istruttoria e, dunque, alla sua prorogabilità. Per giungere a tale conclusione, la Corte fa ampio rinvio alle motivazioni della sentenza Caronte & Tourist²¹, fornendo altresì ulteriori precisazioni.

In sintesi, nella sentenza la Corte ammette che i termini procedimentali possano essere fissati caso per caso dall’AGCM in funzione della complessità del singolo procedimento (§ 55). La Corte afferma inoltre che le autorità antitrust devono poter differire il termine di conclusione, in ragione dell’ampio margine di discrezionalità loro riconosciuto nella determinazione delle priorità di intervento (§§ 56-57), della complessità materiale e economica dei casi antitrust (§ 58), nonché del rischio che un termine fisso e non prorogabile impedisca all’autorità di condurre un’indagine completa su tutti gli aspetti – oggettivi e soggettivi – di una pratica anticoncorrenziale, obbligandola ad adottare una decisione su basi potenzialmente incomplet[e] (§§ 59-61).

Quanto ai limiti di tale facoltà di proroga, la Corte fornisce talune precisazioni.

Anzitutto, la Corte rileva che la durata complessiva non deve violare il principio generale del termine ragionevole, profilo questo da valutarsi caso per caso alla luce degli elementi rilevanti del singolo procedimento (§§ 63-66). Nondimeno, e alla stregua di quanto già rilevato nella sentenza Caronte & Tourist e ribadito nell’ordinanza Amazon, la Corte afferma che qualora una proroga violasse il principio del termine ragionevole, ciò non può determinare l’automatico annullamento del provvedimento sanzionatorio; spetta infatti all’impresa dimostrare «in modo giuridicamente adeguato che, per effetto dell’eccessiva durata del procedimento amministrativo, essa ha incontrato difficoltà per difendersi contro le allegazioni dell’autorità garante della concorrenza» (§ 76)²².

Inoltre, è necessario che il provvedimento di proroga venga comunicato all’impresa il più presto possibile e, in ogni caso, prima della scadenza del termine differito (punto 69) e che sia debitamente motivato, precisando in particolare le circostanze sopravvenute che hanno reso l’istruttoria più complessa (§ 72). Tale provvedimento deve poi essere soggetto al controllo giurisdizionale (§ 74).

Infine, la Corte aggiunge che il potere di proroga resta soggetto al termine assoluto di prescrizione fissato dagli Stati membri, nel rispetto dei principi di equivalenza e di effettività (§ 78).

Osservazioni conclusive

Le pronunce dianzi esaminate – l’ordinanza Amazon e la sentenza Imballaggi Piemontesi – mostrano che la Corte sembra aver consolidato il proprio orientamento in merito ai termini dei procedimenti antitrust, dettati dalle discipline degli Stati membri.

Come detto, nell’ordinanza Amazon la Corte ribadisce l’incompatibilità del termine decadenziale ex art. 14 della legge n. 689/81 con l’art. 101 TFUE e il principio di effettività. Nella sentenza Imballaggi Piemontesi, traspone gli asserti della sentenza Caronte & Tourist alla prorogabilità del termine di conclusione della fase istruttoria, definendo al contempo un utile quadro di riferimento circa i limiti e le condizioni di tale proroga.

Nondimeno, la saga Trenitalia e Caronte & Tourist non sembra, quanto meno allo stato, conclusa.

Invero, tali pronunce – e, in particolare, l’ordinanza Amazon – rivelano una tensione strutturale, ancora irrisolta, tra il principio di effettività del diritto UE della concorrenza e il principio di autonomia procedurale degli Stati membri.

Ad oggi, la Corte sembra aver scelto la via della linearità, rispetto a quella del dialogo: anziché confrontarsi con le articolate precisazioni fornite dal Consiglio di Stato sulla peculiarità della struttura del procedimento antitrust italiano, sulle garanzie ‘anticipate’ che esso prevede in termini di diritti della difesa delle imprese, e sulla differenza sotto questo profilo con quello della Commissione europea, la Corte UE ha sostanzialmente reiterato il proprio orientamento. Tale approccio solleva più di una perplessità circa la qualità del “dialogo di giudice a giudice (…) tra la Corte e i giudici degli Stati membri”²³, nel sistema di cooperazione giudiziaria delineato dall’art. 267 TFUE, che costituisce “la chiave di volta del sistema giurisdizionale”²⁴.

Il ragionamento della Corte rivela una tensione tra il principio di effettività dell’enforcement e il principio di autonomia procedurale degli Stati membri. Quando i due principi confliggono, la Corte opta sistematicamente per la prevalenza del primo sul secondo: e ciò nonostante sia evidente, nel caso di specie, che la disciplina del procedimento sanzionatorio fatta propria dall’ordinamento costituzionale italiano è volta ad assicurare alle imprese maggiore tutela alle prerogative della difesa rispetto alle regole di procedura adottate a livello UE. Il risultato è, sotto questo profilo, paradossale: l’atto di avvio ex art. 14 della legge n. 287/90, che appunto anticipa l’instaurazione del contraddittorio rispetto a quanto previsto nei procedimenti della Commissione, viene considerato non già come un’ulteriore garanzia per le imprese, ma come un ostacolo all’efficace esercizio dell’azione antitrust.

È in questo quadro che si colloca ora il quesito del Consiglio di Stato che resta oggetto della causa Sintexcal. Nel riaffermare la necessità di ricevere una risposta dalla Corte, il Consiglio di Stato ha rinviato alle articolate precisazioni già fornite nell’ordinanza di rinvio in particolare alla luce delle garanzie procedurali riconducibili alla previsione dei termini del procedimento affermate nella giurisprudenza dalla Corte Costituzionale, alla luce dei principi di certezza del diritto e di legalità, nonché dei principi e diritti fondamentali riconosciuti dalla Carta Costituzionale e dalla CEDU.

In questo contesto, la questione dell’annullamento ‘automatico’ del provvedimento in caso di violazione del termine – sia esso “ragionevole”, o quello di 90 giorni di cui all’art. 14 della legge n. 689/81 – non è una questione di secondo momento: è infatti il riflesso di una concezione dei procedimenti sanzionatori, tra cui quelli antitrust, e della relativa disciplina, radicata nella tradizione costituzionale italiana. Secondo questa concezione, la previsione di un termine decadenziale di avvio del procedimento oltre ad essere coerente con principi e diritti fondamentali riconosciuti dalla Carta Costituzionale e dalla CEDU, appare in linea con il diritto dell’UE atteso che, evitando che la fase preistruttoria si prolunghi indebitamente, in assenza di obiettiva giustificazione, fa sì che l’AGCM decida tempestivamente se il caso possa essere archiviato, ovvero si debba procedere con l’avvio di istruttoria, promuovendo in definitiva l’enforcement delle norme di concorrenza.

Resta da vedere se, e analogamente a quanto avvenuto nella nota causa Taricco²⁵, vista la rilevanza costituzionale e di sistema del tema, la Corte si mostrerà più sensibile a questa ulteriore domanda di rinvio, tornando sui propri passi, o se invece si limiterà a ribadire la propria posizione con ordinanza ex art. 99 del Regolamento di procedura.

P.S.: da ultimo, e proprio in una prospettiva Taricco, va doverosamente segnalato che, durante la stesura di questa segnalazione, con ordinanza n. 5167/2026, pubblicata il 30 giugno 2026, in un giudizio di appello avente ad oggetto un provvedimento sanzionatorio dell’AGCM nei confronti di Amazon²⁶, il Consiglio di Stato ha sollevato d’ufficio due questioni di legittimità costituzionale, rimettendole alla Corte costituzionale. In particolare, con la prima questione – formulata in chiave di ‘controlimiti’ – il Consiglio di Stato ha chiesto alla Corte di verificare se l’obbligo di disapplicare l’art. 14 della legge n. 689/81, in forza dell’interpretazione fornita dalla Corte UE nelle sentenze Caronte & Tourist e Amazon, sia compatibile con i principi di legalità e sufficiente determinatezza (ex artt. 3, 23 e 25, comma 2, Cost.), di irretroattività sfavorevole, di effettività della tutela giurisdizionale (ex artt. 24 e 113 Cost.), di buon andamento della pubblica amministrazione (ex art. 97 Cost.) e di certezza del diritto. Come evidenziato dal giudice rimettente, si tratta di principi fondamentali che appartengono al “nucleo essenziale” dell’identità costituzionale nazionale. Con la seconda questione il Consiglio di Stato prospetta, in subordine, l’incostituzionalità degli artt. 14 della legge n. 689/81 e 31 della legge n. 287/90 nella parte in cui, per effetto dell’obbligo di disapplicazione di cui alle richiamate sentenze della Corte UE, non prevedono alcun termine predeterminato per l’avvio della fase istruttoria in contraddittorio con l’ulteriore suggestione che la Corte. Sul punto, il Consiglio di Stato rappresenta alla Corte Costituzionale la possibilità di adottare una c.d. “sentenza manipolativa”, estendendo all’AGCM il termine di 180 giorni già previsto per altre autorità indipendenti (quali, Consob, ARERA, Banca d’Italia), ritenuto compatibile con le esigenze di rinvio temporaneo valorizzate dalla Corte UE e già presente nel tessuto normativo nazionale.

In conclusione, un ulteriore sequel della saga Trenitalia e Caronte & Tourist, prossimamente su questi schermi.

---

¹ Corte giust., 30 gennaio 2025, causa C-510/23, Trenitalia.

² Corte giust., 30 gennaio 2025, causa C-511/23, Caronte & Tourist.

³ Ordinanze nn. 12962 e 13016, entrambe pubblicate il 1° agosto 2023.

⁴ Per un più articolato commento delle due sentenze, v. A. Setari, R. Tremolada, Il termine decadenziale per avviare l’istruttoria nei procedimenti davanti all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in questa Rivista,  2025, nonché I. Perego, Trenitalia e Caronte & Tourist: la storia è davvero finita?, ivi, 2025. V. anche S. L. Vitale, Tempo e potere amministrativo: il caso del termine della fase pre-istruttoria dei procedimenti antitrust, in Rivista di Diritto Bancario, 2025.

⁵ Ai fini della presente Segnalazione, il termine sequel viene impiegato con riguardo alle successive pronunce o procedimenti giurisdizionali che hanno ad oggetto la medesima questione su cui la Corte UE si è già pronunciata nella due richiamate sentenze; il termine spin-off riguarda invece le successive pronunce che, pur avendo ad oggetto regimi procedurali differenti, hanno fatto comunque leva sullo stesso filone giurisprudenziale, estendendone così l’applicazione ad altre fattispecie.

⁶ I. Perego, Trenitalia e Caronte & Tourist: la storia è davvero finita?, cit.

⁷ Tale giudizio riguardava un provvedimento dell’AGCM che ha accertato un’intesa restrittiva in violazione dell’art. 101 TFUE. Oggetto della causa Caronte & Tourist era invece un provvedimento che sanzionava un abuso di posizione dominante ai sensi dell’art. 102 TFUE; la causa Trenitalia riguardava invece un provvedimento in materia di pratiche commerciali scorrette.

⁸ Come già segnalato, l’applicazione (o meno) dell’art. 14 della legge n. 689/81 ai procedimenti antitrust era uno degli aspetti oggetto del dibattito tra TAR del Lazio e Consiglio di Stato. Come risulta dall’ordinanza di rinvio, l’orientamento del Consiglio di Stato era nel senso dell’applicabilità di tale termine, mentre il TAR supportava la tesi opposta. Esemplare in questo è proprio il caso Amazon, dove nella sentenza di primo grado (n. 12507/2022), il TAR del Lazio aveva ritenuto non applicabile tale termine, disponendo l’annullamento del provvedimento sanzionatorio dell’AGCM per violazione del principio del termine ragionevole.

⁹ Considerando n. 14 della direttiva (UE) 2019/1 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2018, che conferisce alle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri poteri di applicazione più efficace e che assicura il corretto funzionamento del mercato interno, in GUUE, L 11 del 14 gennaio 2019.

¹⁰ Articolo 29 della direttiva (UE) 2019/1, cit.

¹¹ La sentenza Caronte & Tourist è richiamata ai parr. 51 e seguenti dell’ordinanza Amazon.

¹² Le motivazioni dell’ordinanza si limitano essenzialmente a ribadire le argomentazioni già impiegate dalla Corte UE nella sentenza Caronte & Tourist, che del resto viene richiamata in più passaggi.

¹³ Punto 75 dell’ordinanza Amazon che corrisponde al punto 55 della sentenza Caronte & Tourist.

¹⁴ I. Perego, Trenitalia e Caronte & Tourist: la storia è davvero finita?, cit.

¹⁵ Corte cost., 11 magio 2021, n. 151.

¹⁶ Il procedimento antitrust è stato avviato il 22 marzo 2017, con termine di conclusione del procedimento inizialmente fissato al 31 maggio 2018. Nel corso dell’istruttoria, il procedimento veniva esteso ad altre imprese e a nuove condotte anticoncorrenziali. Il termine di conclusione del procedimento è stato quindi prorogato due volte: prima al 31 dicembre 2018, poi al 19 luglio 2019.

¹⁷ L’art. 14 della legge n. 287/90 impone semplicemente all’AGCM di svolgere l’istruttoria in tempi ragionevoli; l’art. 6, comma 3, del D.P.R. n. 217/98 prescrive che il provvedimento di avvio dell’istruttoria indichi il termine di conclusione del procedimento, senza qualificarne la natura come perentoria, né fissarne una durata massima, lasciando pertanto all’AGCM un potere discrezionale di fissarlo caso per caso.

¹⁸ Il Consiglio di Stato richiama tre diversi orientamenti della giurisprudenza nazionale: il primo, maggioritario, secondo cui il termine è perentorio e il suo superamento comporta l’illegittimità della sanzione; il secondo, secondo cui il termine sarebbe ordinatorio, garantita la tutela dalla prescrizione quinquennale; il terzo, che impone una valutazione caso per caso, con il superamento del termine sintomatico di eccesso di potere solo se dovuto a negligenza dell’autorità procedente.

¹⁹ Come rilevato nell’ordinanza, «non è in discussione la natura perentoria del termine differito (19 luglio 2019), in relazione al quale, però, l’adozione della delibera finale dell’Autorità oggetto di impugnazione, in data 17 luglio 2019, si rivela tempestiva».

²⁰ V. Corte giust., 15 gennaio 2026, causa C-588/24, Imballaggi Piemontesi, cit., punti 35-47 dove la Corte UE riformula la questione pregiudiziale.

²¹ V. in particolare Corte giust., Caronte & Tourist, cit., punti 48-67 richiamati dalla sentenza Imballaggi Piemontesi quanto ai principi di autonomia procedurale, effettività, certezza del diritto e diritti della difesa.

²² La Corte peraltro nota che, nel caso di specie, tale dimostrazione non sarebbe stata fornita dalla Imballaggi Piemontesi.

²³ Corte giust., 18 dicembre 2014, Parere 2/13 (Adesione dell’Unione alla CEDU), punto 176.

²⁴ Ibidem.

²⁵ Corte giust., 8 settembre 2015, causa C-105/14, Taricco e 5 dicembre 2017, causa C-42/17, M.A.S. e M.B. (Taricco II).

²⁶ Si tratta di un giudizio che riguarda un provvedimento diverso da quello oggetto della causa C-491/24 sopra esaminata.