Introduction

Le 27 mars 2025, la Cour de Justice a condamné l’Italie au paiement de lourdes sanctions financières au sens de l’article 260, paragraphe 2, TFUE¹.

Cette déclaration de manquement sur manquement intervient au vu de la directive 91/271 sur le traitement des eaux urbaines et commerciales, qui oblige chaque État Membre à instaurer des systèmes de traitement des eaux usées avant leur rejet dans les cours d’eaux endéans l’année 2000 ou 2002 selon les obligations. L’Italie n’ayant pas porté à bien les travaux d’adéquation avant l’année 2013, la Commission a saisi la Cour selon la procédure de manquement prévue par l’art. 258 TFUE, ce qui a abouti en 2014 à la condamnation des autorités italiennes dans l’affaire C-85/13².

L’arrêt rendu dans cette affaire incluait dans son dispositif le devoir pour l’Italie d’instaurer, dans les délais les plus brefs, des systèmes de traitement adéquats dans une quarantaine d’agglomérations.

L’exécution de la chose jugée incombant aux autorités nationales, celles-ci n’ont à nouveau pas réussi à porter remède aux manquements constatés par la Cour, prônant alors une nouvelle mise en demeure en 2018.

L’action promue au sens du deuxième paragraphe de l’article 260 TFUE (affaire C-515/23³) porte donc sur l’exécution seulement partielle des obligations découlant du jugement de la Cour dans l’affaire C-83/15 ; dans l’espèce, la Commission a contesté la méconnaissance des articles 4-7 de la directive susmentionnée par rapport à 5 agglomérations italiennes déjà considérées en 2014, dont Trappeto (Sicile) et Courmayeur (Vallée d’Aoste), demandant par ce biais l’imposition d’une astreinte conjointement à une somme forfaitaire.

La Cour est confrontée à plusieurs objections de l’État italien, qui se concentre sur le quantum et, de manière plus limitée, sur l’an des sanctions demandées par la Commission. En particulier, l’Italie soulève l’irrecevabilité du grief concernant l’agglomération de Trappeto et défend partiellement le fond en ce qui concerne celle de Courmayeur.

Sur la recevabilité et le fond

En guise d’exception d’irrecevabilité partielle, l’Italie fait état d’une diminution de la charge d’eaux usées en deçà du niveau contesté dans la mise en demeure, ce qui serait prouvé par des échantillonnages réalisés en 2023. À cet égard, la Cour rejette l’exception étant donné qu’une modification de la méthode de calcul de charge par rapport à celle utilisée dans l’arrêt précédent risquerait de porter atteinte au caractère définitif de celui-ci⁴. Toutefois, le recours de la Cour à des arguments subsidiaires pourrait susciter des doutes quant à la conviction de la juridiction à cet égard.

En effet, la sixième chambre ne manque pas de remarquer que l’argument n’est pas opérant du fait que la date de référence afin d’apprécier le manquement correspond au délai d’expiration fixé par la lettre de mise en demeure émise au sens de l’article 260, paragraphe 2, TFUE, dans l’espèce juillet 2018⁵. Ce faisant, celle-ci semble ne pas écarter de façon catégorique la possibilité d’obtenir un changement a posteriori de la méthode de calcul des charges ; cependant, la possibilité d’examiner le bien-fondé de la méthodologie utilisée dans les rapports annexés par l’Italie ne pouvait qu’être exclue au vu du fait que les défendeurs ne l’ont nullement étayée. En l’espèce, toutefois, la Cour semble plutôt critique envers l’exclusion des eaux déchargées par les « habitations isolées » de l’agglomération⁶.

Quant à la défense par rapport à l’agglomération de Courmayeur, les arguments de la République italienne sur l’état avancé des travaux n’ont pas été retenus sur le fond, ce qui n’a pas empêché la Cour de les considérer pour le calcul des sanctions.

Sur le calcul des sanctions pécuniaires et leur cumul

Mis à part les timides arguments ci-dessus exposés, l’objet principal de l’arrêt concerne la détermination des sanctions pécuniaires par la Cour. À cet égard et au grand chagrin de l’Avocat Général Ruiz-Jarabo, le juge européen réaffirme qu’il découle du pouvoir décisionnel de la Cour que celle-ci a loisir de ne pas imposer les sanctions demandées par la Commission, de les imposer de façon conjointe ou de les modifier in melius ou in pejus⁷.

Ce faisant, le présent arrêt reflète fidèlement la distribution des rôles s’étant affirmée au suites de l’affaire Commission c. France de 2005 : quant à la gardienne des traités, celle-ci se liant depuis lors à toujours demander l’imposition d’une somme forfaitaire et, le cas échéant, également d’une astreinte⁸, la Commission a en l’occurrence demandé l’application conjointe d’une somme forfaitaire et d’une astreinte sur la base d’un coefficient de gravité de 4 sur 20 et d’un coefficient de durée de 3 sur 3, multipliés par un facteur « n » – établi ex ante sur la base du PIB de chaque État Membre – fixé en l’occurrence à une valeur de 3.41⁹. Par la suite, la Commission a fait état de deux différentes circonstances aggravantes (clarté de l’obligation et nature systémique des manquements italiens à la directive 91/127), qui sont mises en relations aux atténuantes de la coopération et du progrès considérable depuis l’arrêt de 2014 afin d’arriver aux montants de 9.548.000 euros d’amende et 122.760 euros d’astreinte journalière dégressive selon les progrès accomplis chaque semestre¹⁰.

L’Italie, quant à elle, fait valoir une dizaine d’atténuantes ayant un caractère principalement factuel et relatif aux efforts réalisés jusque-là. Toutefois, l’Avvocatura dello Stato italiano excipe aussi qu’il n’y aurait pas lieu d’imposer les sanctions de façon conjointe du fait que cela ne comporterait aucun effet dissuasif, l’État Membre n’ayant pas la possibilité matérielle de se mettre en conformité en temps voulu à cause des délais imposés par les travaux¹¹.

Passant à l’appréciation de la Cour, cet arrêt permet d’apercevoir un deuxième legs de l’arrêt France c. Commission de 2005. En particulier, la Cour réaffirme son pouvoir inhéremment discrétionnaire d’imposer des sanctions conjointement, en faisant éventuellement fi des requêtes de la Commission selon les circonstances et les finalités visées. En effet, répète la Cour, la condamnation au versement d’une astreinte a pour but exclusif d’inciter les autorités nationales à mettre fin à un manquement dans les plus brefs délais, tandis que les sommes forfaitaires sont liées à l’appréciation des conséquences dudit défaut sur les intérêts privés et publics depuis l’arrêt de la Cour au sens de l’article 260, paragraphe 1, TFUE et jusqu’au jour de l’audience¹².

Sur la somme forfaitaire

Dans l’espèce, la Cour fait droit à la demande de la Commission visée à l’imposition d’une somme forfaitaire. En voie liminaire, la Cour précise que la redevance de celle-ci ne saurait être exclue en raison de l’impossibilité de rectification dans l’immédiat et doit être apprécié au cas par cas selon l’ampleur des faits constatés et la durée de l’infraction.

Or, sous le profil de la gravité de l’infraction, la Cour met en évidence la nature systémique des manquements mise en exergue par la multitude d’arrêt contre l’Italie en la matière, ce pourquoi l’adoption d’une telle mesure dissuasive se rend non seulement nécessaire, mais aussi adaptée aux circonstances et proportionnelle¹³.

Cette considération permet également de distinguer les manquements normatifs des manquements matériels ; en effet, l’obligation de prendre « toutes les mesures nécessaires » pour faire droit à l’arrêt de la Cour est interprétée comme une obligation de résultat et non de moyen, ce qui en l’espèce porte la Cour à condamner la République italienne malgré le fait que celle-ci ait adopté les mesures nécessaires du point de vue juridique et administratif¹⁴. Nonobstant, si une telle argumentation ne saurait justifier une exonération, la Cour considère que les efforts d’investissement et les progrès matériels accomplis constituent des circonstances atténuantes sous le profil de la gravité, aptes à réduire les redevances à imposer au sens du deuxième paragraphe de l’article 260 TFUE¹⁵.

Sous le profil de la durée, les arguments de la défenderesse relevant une impossibilité matérielle d’exécuter l’arrêt reprennent en partie un aspect déjà objecté en vain par l’Avocat Général Mischo : selon lui, l’obligation de prendre toutes les mesures nécessaires dans les plus brefs délais au sens de l’article 260, paragraphe 1, TFUE ne pourrait donner lieu à une constatation de manquement trop empressée et, ce faisant, l’action instaurée sans donner la possibilité à l’État concerné de faire droit à l’arrêt devrait être irrecevable¹⁶. Cependant, cet argument non plus n’a su prospérer en raison des délais très généreux laissés à l’Italie dans le cadre de cette affaire, en l’occurrence plus de 11 ans s’étant écoulés entre l’arrêt précédant et la date de l’audience. Cependant, concède la Cour, le coefficient de durée doit tenir compte de la période significative requise pour le complètement des travaux¹⁷.

Enfin, la Cour considère le troisième composant de l’équation, c’est-à-dire le facteur « n », représentatif de la capacité de paiement. À cet égard la présente décision se situe dans le sillage de l’arrêt Commission c. Pologne de 2024 en écartant toute considération de l’aspect démographique de l’État défaillant, pour autant qu’un tel indicateur est lié à la capacité de paiement d’un État seulement par voie de présomption¹⁸. Ce faisant, la Cour critique ouvertement la validité de la méthode de calcul du facteur « n » élaborée par la Commission, jugeant injustifié le poids de l’élément démographique des États Membres à l’intérieur du calcul, celui-ci formant un tiers du total¹⁹.

Nonobstant, le PIB doit en outre subir deux ajustements par rapport aux communications de la Commission en considération de la moyenne des trois années antécédentes²⁰ et des variations de celui-ci appréciées à la date de l’examen de la Cour²¹.

En dernier ressort, c’est probablement la considération de la croissance du PIB italien qui a comporté l’application une somme forfaitaire de 10 millions d’euro, une variation in pejus par rapport au calcul de la Commission²².

L’astreinte périodique dégressive

Quant à l’astreinte, le juge européen démontre nouvellement la flexibilité de ces mesures dissuasives sous son autorité. Ayant déjà écarté les plaidoiries de la partie défenderesse s’opposant à application d’une astreinte, la Cour donne suite à la demande de la Commission concernant l’imposition d’une astreinte dégressive et périodique en considération des progrès de l’Italie.

Mais avant tout, l’arrêt explicite le procédé légèrement diffèrent quant à la détermination de la gravité et durée de l’infraction. En effet, le renvoi aux constatations susmentionnées n’est pas total : la Cour semble également considérer sous forme de circonstance aggravante la durée de 24 ans séparant le délai de transposition de la date présumée de mise en conformité²³.

Réaffirmant la nécessité d’imposer une astreinte proportionnée et adaptée aux circonstances²⁴, la Cour prend ensuite acte de l’adéquation entre temps survenue de l’agglomération de Trappeto, ainsi que des atténuantes précédemment affrontées, en imposant une astreinte journalière d’un montant réduit à 75.000 euros.

Fait significatif, cette astreinte présente un mécanisme particulier de calibration selon les progrès constatés par la Commission sur base semestrielle²⁵.

 En effet, la Cour reprend la formule explicitée dans l’arrêt Italie c. Commission de 2018 en affirmant que, en présence de certains cas spécifiques, il est envisageable de prévoir une diminution progressive de l’astreinte. À cette fin, la composante dégressive est fixée sur base semestrielle afin de permettre l’établissement et l’analyse de la preuve des progrès communiqués sans causer de délais²⁶.

Bien que ces circonstances exceptionnelles ne soient pas explicitées, les considérations qui précèdent les points décidant sur la dégressivité semblent fonder son application sur deux aspects en particulier : la gravité et durée de l’infraction, certes, mais aussi la nature des interventions requises pour faire droit aux manquements constatés. Ainsi, la récupération d’aides d’État illégales pourrait ne pas justifier une astreinte dégressive car exécutable entièrement et immédiatement²⁷, tandis que la mise en conformité des systèmes de traitement des eaux urbaines requiert, du moins dans l’espèce, de nombreuses interventions dont l’accomplissement est nécessairement échelonné dans le temps²⁸.

En revanche, la jurisprudence de la Cour ne fait pas état d’astreintes progressives, en dépit des arguments présentés par l’avocat général Wathelet²⁹. Cela dit, une telle possibilité ne saurait être écartée a priori en cas de graves violations commises par des gouvernements particulièrement récalcitrants.

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¹ Arrêt du 27 mars 2025, affaire C-515/23, Commission c. Italie, ECLI:EU:C:2025:209.

² Arrêt du 10 avril 2014, affaire C-85/13, Commission c. Italie, ECLI:EU:C:2014:251. Pour une vue d’ensemble sur les manquements au droit de l’environnement commis par l’Italie, v. M. Condinanzi et C. Amalfitano, La procedura di infrazione dieci anni dopo Lisbona, in Federalismi.it, 2020, n. 19, p. 217 et suiv., pp. 282-284. V. également R. Baratta, Il sistema istituzionale dell’Unione Europea, Padova, 2ème édition, 2022, pp. 286 et suiv.

³ Arrêt du 27 mars 2025, affaire C-515/23, Commission c. Italie, cit.

⁴ Ibid. point 40.

⁵ Ibid. point 44.

⁶ Ibid. point 45.

⁷ Ibid. point 89, v. également l’arrêt du 18 juillet 2007, affaire C-503/04, Commission c. Allemagne, ECLI:EU:C:2007:432, point 22 et jurisprudence citée. À cet égard, l’Avocat Général Ruiz-Jarabo Colomer avait excipé que, entre autres raisons, l’imposition des sanctions reflète un choix d’opportunité politique qui ne saurait être délégué à la Cour en vertu, en somme, du principe d’équilibre institutionnel ; voir dans les conclusion de l’Avocat Général Ruiz-Jarabo Colomer du 28 septembre 1999, affaire C-387/97, Commission c. Grèce, ECLI:EU:C:1999:455, point 90.

⁸ Arrêt du juillet 2005, affaire C‑304/02, Commission c. France, ECLI:EU:C:2005:444. Voir en ce sens la Communication de la Commission – Mise en œuvre de l’article 228 du Traité CE, SEC(2005)1658 du 20 septembre 2006, points 10.3 et 10.4. T. Van Rijn, Non-exécution des arrêts de la Cour de justice par les Etats Membres, in Cahiers de droit européen, 2008, n. 1, p. 83 et suiv., spec. p. 86 remarque qu’avant ledit arrêt, la Commission demandait généralement l’application seulement des astreintes, invitant une mise ne conformité tardive de la part des acteurs étatiques.

⁹ Communication de la Commission portant sanctions financières dans les procédures d’infractions, JOUE, C 2/01 du 4 janvier 2023, pp. 1-16 ; les facteurs « n » ont récemment été modifiés par la Communication de la Commission portant Modification de la méthode de calcul des sanctions financières proposées par la Commission dans le cadre des procédures en manquement devant la Cour de justice de l’Union européenne, JOUE, série C du 5 mars 2025, p. 3.

¹⁰ Arrêt du 27 mars 2025, affaire C-515/23, Commission c. Italie, cit., points 49-66.

¹¹ Ibid. points 80 et 81.

¹² Ibid. point 87 ; v. également l’arrêt du 17 septembre 2015, affaire C-367/14, Commission c. Italie, ECLI:EU:C:2015:611, point 115.

¹³ Ibid. point 93-94 ; en ce sens, la Cour met en évidence l’arrêt du 31 mai 2018, affaire C-251/17, Commission c. Grèce, ECLI:EU:C:2018:358.

¹⁴ Ibid. points 99-101. Reprenant la distinction élaborée par C. Burelli, The Deterrent Effect of Financial Sanctions Pursuant to Article 260(2) TFEU in the Context of Violations of Environmental Obligations, in The Italian Review of International and Comparative Law, 2023, n. 2, p. 367 et suiv., p. 368.

¹⁵ Ibid. point 105.

¹⁶ Conclusions de l’Avocat Général Mischo du 12 juin 2003, affaire C-278/01, Commission c. Espagne, ECLI:EU:C:2003:342, points 31 à 33, cités par T. Materne, La procédure de manquement d’État – guide à la lumière de la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union Européenne, Bruxelles, 2012, p. 345. Contra v. K. Lenaerts, K. Gutman, J.-T. Nowak, EU Procedural Law, Oxford-New York, 2022, p. 231.

¹⁷ Ibid. points 101 et 107. A noter que la durée raisonnable pour l’activation de la procédure prévue par l’article 260, paragraphe 2, TFUE ne saurait excéder 9 ans selon T. Materne op. cit., p. 345, qui tire parti de l’arrêt du 12 juillet 2005, affaire C-304/02, France c. Commission, cit.

¹⁸ Ibid. point 109, qui renvoie à l’arrêt du 25 avril 2024, affaire C-147/23, Commission c. Pologne, ECLI:EU:C:2024:346, points 84-86. Pour apprécier l’étendue significative de ce revirement, cfr. l’arrêt du 20 janvier 2022, affaire C-51/20, Commission c. Grèce, ECLI:EU:C:2022:36, point 74 qui avait jugé que ce facteur « [D]oit être fondé non pas exclusivement sur le poids démographique ou économique, mais également sur le fait que chaque État membre possède une valeur intrinsèque dans le cadre institutionnel de l’Union. » (Italiques ajoutés)

¹⁹ Ibid. point 111. Communication de la Commission portant sanctions financières dans les procédures d’infractions, JOUE, C 2/01 du 4 janvier 2023, pp. 1-16, para. 3.4.

²⁰ Ibid. Cfr arrêts du 20 janvier 2022, affaire C‑51/20, Commission c. Grèce, ECLI:EU:C:2022:36, point 111 ; du 14 décembre 2023, affaire C-109/22, Commission c. Roumanie, ECLI:EU:C:2023:991, point 43.

²¹ Ibid. point 110, cfr. arrêt du 16 juillet 2020, affaire C-549/18, Commission c. Roumanie, ECLI:EU:C:2020:563, point 84 et jurisprudence citée.

²² Ibid. point 111. A noter que la Cour ne procède également pas à une réévaluation des coefficients mais statue de façon abstraite, à différence de l’arrêt du 14 mars 2024, affaire C-454/22, Commission c. Lettonie, ECLI:EU:C:2024:235, point 51.

²³ Ibid. point 119. Cfr. point 106, le dies a quo pour établir la durée est fixé en fonction du prononcé de l’arrêt au sens de l’article 260, paragraphe 1, TFUE.

²⁴ Ibid. points 115-116.

²⁵ Ibid. points 122 et 124.

²⁶ Ibid. points 121 et 124 ; arrêt du 31 mai 2018, affaire C-251/17, Commission c. Italie, EU:C:2018:358, point 86.

²⁷ Arrêt du 12 mars 2020, affaire C-576/18, Commission c. Italie, ECLI:EU:C:2020:202, point 161. Par exemple, l’astreinte pourrait être dégressive en cas de difficultés objectives en phase de récupération des aides, v. l’arrêt du 17 novembre 2011, affaire C-469/09, Commission c. Italie, ECLI:EU:C:2011:740, points 47-49.

²⁸ Arrêt du 22 février 2018, affaire C-328/16, Commission c. Grèce, ECLI:EU:C:2018:98, point 103. Considérations également applicables à la gestion des déchets, v. arrêts du 2 décembre 2014, affaire C-378/13, Commission c. Grèce, ECLI:EU:C:2014:2405, point 26 et jurisprudence citée ; du 2 décembre 2014, affaire C-196/13, Commission c. Italie, ECLI:EU:C:2014:2407, point 107.

²⁹ Conclusions de l’Avocat Général Wathelet, 16 mai 2018, affaire C-93/17, Commission c. Grèce, ECLI:EU:C:2018:315, point 145.