Jamais deux sans trois ? La question de l’adhésion de l’Union européenne à la CEDH de nouveau devant la Cour de Justice, entre attente et inquiétude

In data 25 luglio 2025, la Commissione ha adottato la decisione¹ di sottoporre alla Corte di giustizia una richiesta di parere ex art. 218, par. 11, TFUE circa la compatibilità con i trattati della “nuova” bozza dell’accordo per l’adesione dell’Unione europea alla CEDU, finalizzata dal gruppo di lavoro nel marzo 2023² (insieme agli strumenti accessori³).

Si tratta della terza richiesta di parere in tema di adesione dell’Unione europea alla CEDU: come noto, la prima volta, il 26 aprile 1994, la richiesta era stata presentata dal Consiglio in assenza di una vera e propria bozza di accordo, semplicemente sulla base della decisione di avviare i negoziati. All’epoca, la Corte aveva risposto con il parere 2/94, del 28 marzo 1996⁴, in cui, nonostante la mancanza del testo, aveva respinto ogni censura circa il carattere ipotetico della questione e aveva risposto che l’allora Comunità europea non aveva la competenza per aderire in assenza di un’idonea base giuridica, lasciando spazio al trattato di Amsterdam per inserirla (ma gli Stati membri decisero, come noto, di non cogliere questa opportunità). Solo con il trattato di Lisbona, l’art. 6 TUE è stato modificato, introducendo al par. 2 la necessaria base giuridica per l’adesione dell’Unione alla CEDU e prevedendo, nel contempo, il rispetto di determinati principi attraverso il protocollo n. 8 allegato ai trattati. Nel frattempo, dal lato del Consiglio d’Europa, entrava in vigore il protocollo n. 14, che forniva la corrispondente base giuridica per siffatta adesione.

La seconda pronuncia della Corte in tema è rappresentata dal parere 2/13 del 18 dicembre 2014⁵: in tale occasione, la domanda era stata depositata dalla Commissione europea con riferimento ad una sostanziosa bozza di accordo, negoziata per circa due anni dal gruppo 47+ 1⁶, oltre ad una serie di strumenti allegati che costituivano il c.d. “pacchetto adesione”. L’accordo si presentava piuttosto articolato per consentire all’Unione europea di aderire alla CEDU “on an equal footing” rispetto agli Stati membri, pur mantenendo la propria struttura e la propria autonomia, secondo le indicazioni contenute nel protocollo n. 8 allegato ai trattati. Diversi i punti delicati dell’accordo: tra questi, il meccanismo del convenuto aggiunto (co-respondent) per consentire all’Unione di “intervenire” ove il ricorso alla Corte EDU fosse stato presentato nei confronti di uno o più Stati, ma mettesse in discussione il diritto UE derivato e viceversa, ovvero per consentire agli Stati di intervenire “a fianco” dell’Unione convenuta per una censura relativa al diritto primario; la possibilità del previo coinvolgimento (prior involvement) della Corte di giustizia, con un incidente di procedura a Strasburgo, per consentirle di pronunciarsi sul diritto dell’Unione europea prima della Corte EDU; la possibilità per la Corte EDU di pronunciarsi accertando la violazione unicamente nei confronti dell’Unione o degli Stati addentrandosi nel riparto di competenze. Restava poi sullo sfondo il tema della “comunitarizzazione” della CEDU, ovvero l’ingresso di tale trattato tra le fonti di diritto dell’Unione europea con il rango di un accordo internazionale ex art. 216, par. 2, TFUE.

Come noto, la Corte di giustizia (preceduta dalla presa di posizione dell’avvocato generale Kokott di segno contrario, sebbene con alcuni caveat⁷) si era pronunciata con un parere negativo per ragioni riassumibili in ultima istanza nel pregiudizio alle caratteristiche e all’autonomia dell’ordinamento dell’Unione. Nello specifico, la Corte aveva censurato: il mancato coordinamento dell’art. 53 CEDU con l’art. 53 CDFUE (punti 187-190); l’equiparazione dell’Unione ad uno Stato e il venir meno della fiducia reciproca (punti 191-195); il mancato coordinamento tra protocollo 16 e rinvio pregiudiziale (punti 196-199); la violazione dell’art. 344 TFUE (punti 201-214); l’incompatibilità del meccanismo del convenuto aggiunto (punti 215-235) e della procedura di previo coinvolgimento della Corte (punti 236-248); il pregiudizio alle caratteristiche specifiche del diritto dell’Unione riguardo al controllo giurisdizionale in materia di PESC (punti 249-257).

Dopo un periodo di incertezza, l’Unione decideva di riavviare i negoziati, con l’obiettivo di modificare l’accordo secondo le indicazioni contenute nel parere 2/13. Già il Consiglio “Giustizia e affari interni” del 7-8 ottobre 2019, nella medesima sessione in cui celebrava i dieci anni di carattere vincolante della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, ribadiva il proprio impegno per aderire alla CEDU. Venivano dunque adottate direttive supplementari per la negoziazione e, in occasione della 92^a riunione (26-29 novembre 2019), il Comitato direttivo per i diritti umani (CDDH) proponeva una serie di accordi per il proseguimento dei negoziati all’interno del gruppo 47+1⁸. Il 4 marzo 2020, l’Unione europea pubblicava un importante paper circa la propria posizione negoziale⁹ e il successivo 5 agosto la presidenza, affidata alla norvegese Tonje Meinich (che aveva già guidato i negoziati nel 2012), pubblicava un ulteriore paper per strutturare la negoziazione sulle questioni più importanti, indicate dalla Corte nel parere 2/13¹⁰. Quattro i “basket” individuati dalla presidenza per concentrare gli sforzi delle negoziazioni: (i) i meccanismi specifici per consentire la partecipazione dell’Unione europea alla procedura presso la Corte EDU; (ii) il funzionamento del ricorso interstatale (art. 33 CEDU) e della richiesta di parere consultivo ex protocollo n.16 CEDU per gli Stati membri dell’Unione europea; (iii) il principio di fiducia reciproca tra Stati membri dell’Unione europea; (iv) lo scrutinio degli atti dell’Unione europea nell’ambito della PESC.

Dal 2020 al 2023 il gruppo di lavoro si è riunito diciotto volte¹¹. Nel corso del diciottesimo meeting, tenutosi il 14-17 marzo 2023, è stata adottata la bozza del nuovo accordo di adesione su cui è stato raggiunto un accordo provvisorio, nonché il rapporto esplicativo e gli ulteriori strumenti per l’adesione¹².

La nuova bozza si presenta come un testo ancora più articolato rispetto al precedente. Non è questa la sede per un’analisi del nuovo testo di accordo, ma a titolo di esempio, si può ricordare che con riferimento al meccanismo del co-respondent, rispetto alla versione precedente, il nuovo testo esplicita che la Corte EDU dovrà mettere a disposizione dell’UE le informazioni sui ricorsi comunicati agli Stati membri e viceversa, e si precisa che: «The European Union or its member States may become a co-respondent, either by accepting an invitation from the Court or upon their initiative. The Court shall admit a corespondent by decision if a reasoned assessment by the European Union sets out that the conditions in paragraph 2 or 3 of this article are met. The Court shall communicate its decision to the parties. Before a High Contracting Party becomes co-respondent, the Court shall grant the applicant an opportunity to state its views on the matter. The admission of the co-respondent does not prejudge the Court’s decision on the case. The Court shall terminate the co-respondent mechanism by decision at any stage of the proceedings only if a reasoned assessment by the European Union sets out that the conditions in paragraph 2 or 3 of this article are no longer met. The Court shall communicate its decision to the parties. Before the co-respondent mechanism is terminated, the Court shall grant the applicant an opportunity to state its views on the matter». Di fatto, il nuovo accordo lascia all’Unione europea la competenza per decidere se ci sono le condizioni per attivare il meccanismo. La Corte EDU avrà competenza solo per decidere questioni di procedura (v. par. 61 dell’Explanatory Report).

Sempre a titolo di esempio, per superare le censure con riferimento al mancato coordinamento con il protocollo n.16, il nuovo testo prevede che: «Where a court or tribunal of a member State of the European Union that has ratified Protocol No. 16 to the Convention, in the context of a case pending before it, encounters a question relating to the interpretation or application of the rights and freedoms defined in guaranteed by the Convention or the protocols thereto, that court or tribunal shall not be considered as a highest court or tribunal of a High Contracting Party for the purposes of Article 1, paragraph 1, of Protocol No. 16 to the Convention if the question falls within the field of application of European Union law». Sostanzialmente, anche gli Stati dell’Unione europea che – diversamente dall’Italia – hanno ratificato il protocollo n. 16 non potranno utilizzare il meccanismo consultivo ivi previsto se la questione pendente dinanzi alla Corte EDU riguarda il diritto dell’Unione europea¹³.

Per arrivare alla richiesta di parere qui segnalata, infine, è stato fondamentale l’intervento della stessa Corte di giustizia che grazie alle pronunce KS e KD¹⁴ e Neves 77¹⁵ ha, tramite un’interpretazione teleologica delle disposizioni del trattato, in qualche modo esteso la propria competenza giurisdizionale agli atti PESC, evitando che – in caso di adesione – la Corte EDU possa censurare degli atti di diritto UE in assenza della possibilità di scrutinio da parte del giudice del Kirchberg¹⁶.

Vista la decisione della Commissione, spetterà ora alla Corte di giustizia pronunciarsi sulla compatibilità con i trattati della nuova versione di accordo. La questione sarà con ogni probabilità decisa in formazione plenaria, come in occasione dei precedenti pareri. Nella procedura del Parere 2/13 erano intervenuti ventiquattro Stati membri, esprimendosi per la compatibilità del progetto di accordo con i trattati. Ove la Corte si pronunciasse questa volta per la compatibilità dell’accordo, il Consiglio dell’Unione dovrà adottare una decisione all’unanimità che entrerà in vigore solo dopo l’approvazione da parte degli Stati membri, conformemente alle rispettive norme costituzionali (secondo quanto previsto dall’art. 218, par. 9, TFUE) e le ratifiche degli Stati del Consiglio d’Europa.

Considerati gli sforzi dei negoziatori, l’apporto della giurisprudenza della Corte di giustizia e la forte volontà politica di pervenire all’adesione, sembra difficile ipotizzare un terzo parere negativo, sebbene il dubbio che i sofisticati meccanismi ideati non siano del tutto appropriati per garantire l’autonomia dell’ordinamento dell’Unione permanga. Il nuovo testo, inoltre, pare portare ad un’adesione accompagnata da non poche complicazioni procedurali (a proposito – ma non solo – del meccanismo del co-respondent, del prior involvement e dell’utilizzo del protocollo n. 16) che contrastano con le esigenze di effettività e tempestività proprie della tutela dei diritti fondamentali. Inoltre, permangono i dubbi circa la possibilità per la Corte EDU, che nel 2024 aveva 60.350 cause pendenti¹⁷, di gestire anche il contenzioso generato dalle violazioni riconducibili al diritto dell’Unione. Ultima, ma non meno importante: rimane sullo sfondo la domanda circa l’opportunità dell’adesione alla CEDU di un ordinamento come quello dell’Unione europea, ove la tutela dei diritti fondamentali è ormai alla base delle sue fondamenta costituzionali ed è assicurata da una Corte sempre più attrezzata a tal fine.

¹ Decisione C (2025)3950 del 25 luglio 2025: la notizia è reperibile a questo link https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2025)3950&lang =it, ma il contenuto della decisione non è stato reso pubblico.

² V. Final consolidated version of the draft accession instruments, 18^th Meeting of the CDDH Ad Hoc negotiation group on the Accession of the European Union to the European Convention on Huma Rights, 14-17 marzo 2023, 46+1(2023)36 17 March 2023. Si veda il testo del 4 aprile 2023, Interim Report to the Committee of Ministers, for information, on the negotiations on the accession of the European Union to the European Convention on Human Rights, including the revised draft accession instruments in appendix, CDDH(2023)R_EXTRA ADDENDUM.

³ Oltre all’accordo, gli strumenti per l’adesione comprendono: Draft declaration by the European Union to be made at the time of signature of the Accession Agreement; Draft rule to be added to the Rules of the Committee of Ministers for the supervision of the execution of judgments and of the terms of friendly settlements in cases to which the European Union is a party; Draft model of memorandum of understanding between the European Union and X [State which is not a member of the European Union]; Draft explanatory report to the Agreement on the Accession of the European Union to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms.

⁴ Corte giust. (plenaria), 28 marzo 1996, Parere 2/94, Adesione della Comunità alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, ECLI:EU:C:1996:140.

⁵ Corte giust. (plenaria), 18 dicembre 2014, Parere 2/13, Adesione dell’Unione europea alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, ECLI:EU:C:2014:2454.

⁶ Il Gruppo di lavoro era composto da un rappresentante per ogni Stato parte alla Convenzione oltre ad un rappresentante dell’Unione europea (c.d. “Gruppo 47+1”). In precedenza, tra il 2010 e il 2011 le negoziazioni erano state condotte da un gruppo di lavoro composto da quattordici membri in qualità di esperti, senza poteri di rappresentanza del proprio Stato.

⁷ Cfr. Presa di posizione dell’avvocato generale Kokott del 13 giugno 2014 nella procedura Parere 2/13, ECLI:EU:C:2014:2475.

⁸ Oggi il gruppo di lavoro è denominato “46 + 1” per la cessazione della partecipazione della Russia al Consiglio d’Europa.

⁹ Position paper for the negotiations on the European Union’s accession to the European Convention for the protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, 47+1(2020)01, 5 March 2020.

¹⁰ Paper by the Chair to structure the discussion at the sixth meeting of the CDDH ad hoc negotiation group (“47+1”) on the accession of the European Union to the European Convention on Human Rights, 47+1(2020)2, 31 August 2020.

¹¹ I report dei meeting sono consultabili sul sito del Consiglio d’Europa: https://www.coe.int/en/web/human-rights-intergovernmental-cooperation/accession-of-the-european-union-to-the-european-convention-on-human-rights#{%2230166137 %22:[0]}.

¹² Per un’analisi dei negoziati e del nuovo accordo v. F. R. Agerbeek, EU Accession to the European Convention on Human Rights: An EU Negotiator’s Perspective, in EU Law Live Weekend Edition, 22 giugno 2024; M. Parodi, Quadro costituzionale dell’Unione e nuovo progetto di adesione alla CEDU: il ricorso individuale alla Corte EDU, in Eurojus, 21 ottobre 2024. Si v. anche F. Casolari (ed), EU Accession to the European Convention on Human Rights, An EU Law Scholar’s Perspective, in EU Law Live, Weekend Edition, 14 dicembre 2024.

¹³ Sul punto si consenta un rinvio all’analisi effettuata nel corso dei negoziati in B. Nascimbene, I. Anrò, The devil is in the details: does the end of Protocol n° 16 to the ECHR lie in the wrinkles of the EU accession to the ECHR process?, in Eurojus, 1° febbraio 2021. V. anche N. Bergamaschi, The New Draft of the Union’s Accession Agreement to the European Convention on Human Rights: Fit for the Approval from the European Court of Justice, in F. Casolari (ed.), EU Accession to the European Convention on Human Rights, An EU Law Scholar’s Perspective, cit., p. 20 ss.

¹⁴ Corte giust. (grande sez.), 10 settembre 2024, C-29/22 P e C-44/22 P, KS e KD c. Consiglio, ECLI:EU:C:2024:725.

¹⁵ Corte giust. (grande sez.), 10 settembre 2024, C-351/22, Neves 77, ECLI:EU:C:2024:723.

¹⁶ V. P. Van Elsuwege, Judicial Review in the Field of Common Foreign and Security Policy: The Implications of KS/KD and Neves 77 for EU Accession to the European Convention on Human Rights, in F. Casolari (ed.), EU Accession to the European Convention on Human Rights, An EU Law Scholar’s Perspective, cit., p. 14.; L. Grossio, Ai confini del sistema completo di rimedi: le attuali vie di tutela giurisdizionale nell’ambito della PESC e l’opportunità di una loro revisione, in I Post di Aisdue, 13 maggio 2024; J. Alberti, Verso l’adesione dell’UE alla CEDU? L’ampliamento della giurisdizione in ambito PESC, in Quaderni Costituzionali, 4 dicembre 2024, p. 943 ss.

¹⁷ Cfr. Annual Report European Court of Human Rights 2024.