Conclusions de l’Avocate Générale Ćapeta dans l’affaire Remling

Introduzione

Può un giudice di ultima istanza che decida di non operare un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia non indicare i motivi specifici del mancato rinvio, qualora la normativa nazionale gli consenta di statuire sulla causa con una motivazione in forma abbreviata? Oppure deve tale giudice in ogni caso motivare espressamente la decisione di non procedere ad un rinvio pregiudiziale dovendo sempre indicare, in particolare, su quale delle c.d. “eccezioni CILFIT”¹ tale decisione si fondi?

È questa in sostanza la questione che pone il rinvio pregiudiziale proposto dal Consiglio di Stato dei Paesi Bassi nella causa Remling², riguardo a cui, il 26 giugno 2025, l’Avvocata generale Ćapeta ha presentato le proprie conclusioni³.

La causa Remling dà l’occasione alla Corte di giustizia di approfondire la delicata questione della portata del dovere per i giudici di ultima istanza di motivare le decisioni di non proporre alla Corte di giustizia un rinvio pregiudiziale alla luce dell’obbligo di rinvio che incombe loro in virtù dell’articolo 267, terzo comma, TFUE, letto alla luce dell’articolo 47, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea che garantisce il diritto fondamentale ad un processo equo, il quale comporta, in particolare, il diritto ad ottenere una decisione giudiziaria motivata.

Il dovere di motivazione in caso di deroga all’obbligo di rinvio pregiudiziale nella giurisprudenza

La questione concernente la portata del dovere di motivazione a carico dei giudici di ultima istanza in caso di deroga all’obbligo di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267, terzo comma, TFUE è una questione di attualità nella giurisprudenza dell’Unione.

Come rilevato dall’Avvocata generale Ćapeta⁴, la Corte di giustizia ha affermato solo relativamente di recente l’esistenza nel diritto dell’Unione di tale dovere di motivazione, riconoscendolo espressamente per la prima volta nella sentenza Consorzio Italia Management. Al punto 51 di tale sentenza la Corte di giustizia ha statuito che dal sistema istituito dall’articolo 267 TFUE, letto alla luce dell’articolo 47, secondo comma, della Carta, discende che, allorché un giudice nazionale di ultima istanza ritenga, per il fatto di trovarsi in presenza di una delle “tre eccezioni CILFIT”, di essere esonerato dall’obbligo di effettuare un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, la motivazione della sua decisione deve far emergere le ragioni del mancato rinvio, ossia la sussistenza di una di tali tre eccezioni. In tale sentenza la Corte ha pertanto identificato l’esistenza di un obbligo per i giudici di ultima istanza derivante dal diritto dell’Unione che non era menzionato né nella sentenza CILFIT, né in successive pronunce.

Il riconoscimento dell’esistenza di tale dovere di motivazione ha dato adito ad una serie di cause volte a chiarire l’ambito di applicazione e la portata di tale dovere in capo ai giudici di ultima istanza.

Così, innanzitutto, nella causa KUBERA⁵, con cui la causa Remling presenta una evidente connessione, si è posta la questione della compatibilità con l’articolo 267, terzo comma, TFUE, di una normativa nazionale che consentiva al giudice di ultima istanza di respingere una domanda di autorizzazione a proporre un ricorso di ultimo grado senza dover valutare se esso fosse tenuto a rinviare alla Corte di giustizia una domanda di pronuncia pregiudiziale sollevata a sostegno di tale domanda. Nella sentenza KUBERA la Corte di giustizia, sottolineando il significato del dovere di motivazione riconosciuto nella sentenza Consorzio Italian Management, ha stabilito che l’articolo 267 TFUE, letto alla luce dell’articolo 47, secondo comma, della Carta, impone a un giudice di ultima istanza di esporre, nella decisione con la quale respinge una richiesta di autorizzazione a proporre un ricorso di ultimo grado contenente una richiesta di sottoporre un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, i motivi per cui non ha proceduto a tale rinvio, ossia la sussistenza di una delle “tre eccezioni CILFIT”.

Oltre alla causa Remling, la questione del dovere di motivazione in capo ai giudici di ultima istanza in caso di mancato rinvio pregiudiziale si pone, altresì nei rinvii pregiudiziali proposti dal Consiglio di Stato italiano nelle cause pendenti Società Eredi Raimondo Bufarini‑II e Centro Petroli Roma‑II⁶. In tali rinvii⁷, i quali fanno seguito ad alcune pronunce di irricevibilità della Corte di giustizia riguardanti gli stessi procedimenti principali⁸, la questione del dovere di motivazione per mancato rinvio in capo ai giudici di ultima istanza si intreccia con la normativa italiana in materia di responsabilità civile dei magistrati⁹. Il Consiglio di Stato sottopone alla valutazione della Corte di giustizia un’interpretazione dell’obbligo di rinvio di cui all’articolo 267, comma terzo, del TFUE secondo cui in presenza di una richiesta da una delle parti di effettuare un rinvio “obbligatorio” sarebbe configurabile, in capo al giudice di ultima istanza, non un “obbligo di rinvio automatico” tout court, ma un obbligo di pronunciarsi sulla richiesta di rinvio e di motivarne l’eventuale rigetto. In sostanza, in caso di rigetto di una domanda di rinvio obbligatorio proposta da una delle parti, l’espletamento del dovere di motivazione del rigetto comporterebbe l’espletamento dell’obbligo di rinvio. Sarebbe quindi al dovere di motivazione sulla richiesta di rinvio che dovrebbe farsi riferimento per l’individuazione di un’eventuale responsabilità civile del magistrato. In presenza di un’espressa motivazione del giudice nazionale sul mancato rinvio non potrebbe dunque configurarsi il presupposto della responsabilità civile.

Occorre poi rilevare che, oltre alle suindicate cause decise o pendenti dinanzi alla Corte di giustizia, la questione della necessità che i giudici supremi nazionali motivino le loro decisioni di non effettuare un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia ha fatto oggetto di un filone giurisprudenziale anche dinanzi alla Corte EDU. In diverse pronunce relative alla violazione dell’art. 6, par. 1, CEDU, tale Corte ha statuito che tale disposizione impone ai tribunali nazionali l’obbligo di motivare, alla luce del diritto applicabile, le decisioni con cui rifiutano di sottoporre una questione pregiudiziale alla Corte di giurstizia¹⁰. Tuttavia, nella sentenza Baydar c. Paesi Bassi¹¹ – cui si riferisce il Consiglio di Stato olandese nella sua decisione di rinvio¹² – la Corte EDU, accogliendo un approccio più flessibile, ha stabilito che una decisione succintamente motivata di rigetto nel merito di un ricorso per manifesta infondatezza, emessa da un giudice di ultima istanza in esito ad un giudizio a cognizione sommaria, è compatibile con l’art. 6, par. 1, CEDU, anche se non specifica le ragioni per cui detto giudice ha ritenuto di omettere il rinvio pregiudiziale, pur richiesto dalle parti. La Corte EDU ha rilevato che, infatti, se il ricorso è manifestamente infondato, la questione pregiudiziale non è rilevante per la risoluzione della causa, in quanto la sua proposizione non potrebbe comunque sovvertire l’esito del giudizio.

Le conclusioni dell’Avvocata generale Ćapeta nella causa Remling

È in tale contesto giurisprudenziale, che l’Avvocata generale Ćapeta ha reso le sue conclusioni nella causa Remling. Per rispondere alla questione se un giudice di ultima istanza che decida di non operare un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia possa non indicare i motivi specifici del mancato rinvio, qualora la normativa nazionale gli consenta di statuire sulla causa con una motivazione in forma abbreviata, l’Avvocata generale parte dall’analisi della ratio sottesa al dovere di motivazione gravante in base al diritto dell’Unione sui giudici nazionali di ultima istanza. A suo avviso, tale ratio ha un duplice fondamento: in primo luogo, un’esigenza di interesse pubblico, riconducibile all’articolo 267 TFUE, ossia la necessità di garantire che i giudici di ultima istanza valutino con attenta e dovuta considerazione i motivi che possono esonerarli dall’obbligo di rinvio; in secondo luogo, l’esigenza, riconducibile all’articolo 47, secondo comma, della Carta di consentire alle parti di comprendere le motivazioni della sentenza emessa, compresa una decisione di non procedere ad un rinvio pregiudiziale garantendo così il loro diritto ad un processo equo.

Secondo l’Avvocata generale, per rispondere alla questione sollevata dal Consiglio di Stato olandese, è necessario bilanciare, l’interesse sotteso alla suindicata duplice ratio, a che i giudici nazionali di ultima istanza motivino le loro decisioni di non procedere ad un rinvio pregiudiziale con l’interesse, sotteso al riconoscimento da parte della normativa nazionale della facoltà di statuire con motivazione in forma abbreviata. Tale facoltà trova la sua giustificazione in esigenze di economia giudiziaria e di efficienza procedurale, e quindi, in fin dei conti, di buon funzionamento della giustizia. Essa costituisce un compromesso necessario per consentire l’introduzione di impugnazioni in particolari tipologie di cause (come quelle in materia di immigrazione oggetto della causa pendente dinanzi al giudice del rinvio), senza oberare il sistema giudiziario.

Secondo l’Avvocata generale tale bilanciamento presuppone un’analisi caso per caso. Il diritto nazionale non può imporre la motivazione sommaria, ma può consentire ai giudici nazionali di utilizzarla. Il giudice di ultima istanza deve poter valutare, in ciascun caso, se la motivazione in forma abbreviata sia sufficiente, o se sia necessaria una motivazione più estesa al fine di consentire alle parti di comprendere le ragioni per cui tale giudice non ha effettuato il rinvio, tenendo conto di tutte le circostanze pertinenti.

In sintesi, l’Avvocata generale propone di rispondere alla questione pregiudiziale nel senso che l’articolo 267 TFUE, letto alla luce dell’articolo 47 della Carta, non osta a una motivazione sommaria, a condizione che le parti comprendano perché il giudice di ultima istanza ha deciso di non procedere al rinvio tenuto conto delle eccezioni CILFIT. Spetterebbe quindi al giudice di ultima istanza valutare se la motivazione in forma abbreviata sia sufficiente o se, secondo le circostanze del caso, sia necessaria una motivazione supplementare.

Qualche considerazione in attesa della sentenza della Corte di giustizia

La questione fondamentale che si pone per la Corte di giustizia nella causa Remling è quella di trovare un giusto equilibrio tra, da un lato, le esigenze derivanti dall’articolo 267 TFUE e dall’articolo 47, secondo comma, della Carta che stanno a fondamento del riconoscimento di un dovere di motivazione in capo ai giudici di ultima istanza in caso di mancato rinvio e, dall’altro, le esigenze proprie degli Stati membri di garantire la buona amministrazione della giustizia nell’organizzazione dei loro sistemi giudiziari, nel rispetto del diritto dell’Unione¹³. Questa questione ha una rilevanza notevole non solo da un punto di vista dogmatico, ma anche nella pratica.

A livello unionale è nota l’importanza della procedura pregiudiziale nell’ordine giuridico dell’Unione e pertanto il rilievo particolare che assume l’obbligo di motivare un rifiuto di procedere ad un rinvio pregiudiziale in tale contesto. A livello nazionale, molti Stati membri dispongono, in una forma o nell’altra, di misure volte a consentire ai loro giudici di ultima istanza di regolare il loro carico di lavoro in nome della corretta amministrazione della giustizia. È quindi indubbia l’importanza della sentenza che sarà pronunciata dalla Corte di giustizia per il corretto funzionamento della giustizia e per l’accesso alla stessa, sia a livello dell’Unione che a livello nazionale.

La necessità di trovare il suddetto giusto equilibrio deve d’altro canto tener conto dell’esistenza di una giurisprudenza della Corte EDU al riguardo, la cui compatibilità con la giurisprudenza esistente della Corte di giustizia necessita una attenta valutazione. In effetti potrebbe esistere una tensione tra la soluzione adottata dalla Corte EDU nella citata sentenza Baydar c. Paesi Bassi e quella adotta dalla Corte di giustizia in KUBERA.

In tale contesto l’Avvocata generale Ćapeta propone un approccio caso per caso che lascia al giudice nazionale un margine di manovra e considera quindi compatibile con il diritto dell’Unione normative nazionali – come sembra essere quella dei Paesi Bassi – che attribuiscono al giudice nazionale di ultima istanza la facoltà di valutare se una motivazione in forma abbreviata sia sufficiente nel caso di specie.

Tale approccio appare peraltro più flessibile rispetto a quello adottato dalla Corte nella causa KUBERA, la quale presenta molti punti di contatto con la presente causa. Esiste in effetti una certa assimilabilità tra una normativa nazionale che autorizza una corte suprema nazionale a respingere un ricorso di ultimo grado sulla base di una motivazione abbreviata (causa Remling) e una normativa nazionale che prevede un meccanismo di “filtraggio” o di vaglio dei ricorsi in cui un ricorso può essere respinto per il solo motivo che non sono soddisfatte le condizioni di legge (causa KUBERA). Non sarebbe quindi impensabile un approccio che confermasse la posizione più rigida adottata nella causa KUBERA e che richiedesse quindi una motivazione in ogni caso da parte dei giudici di ultima istanza delle ragioni del rifiuto di procedere ad un rinvio pregiudiziale. L’approccio proposto dall’Avvocata generale appare certamente in linea con la giurisprudenza EDU derivante dalla sentenza Baydar c. Paesi Bassi. Tuttavia, se venisse adottato un approccio più rigido quale quello seguito nella causa KUBERA si potrebbe considerare che un tale approccio garantisce un livello di protezione più esteso del diritto ad un ricorso effettivo nell’ambito dell’articolo 47, della Carte rispetto a quello garantito dall’articolo 6, par. 1, CEDU, compatibilmente con l’articolo 52, paragrafo 3 della Carta.

Infine occorre ancora rilevare che se la Corte di giustizia dovesse seguire un approccio quale quello seguito nella causa KUBERA, si porrebbe ancora la questione dell’intensità della motivazione richiesta ai giudici di ultima istanza, questione che è toccata solo marginalmente nelle conclusioni dell’Avvocata generale Ćapeta. Tale questione solleva di per sé stessa delle sotto-questioni interessanti e rilevanti, come, ad esempio, inter alia, quella di valutare se sia opportuno distinguere tra le diverse “eccezioni CILFIT” per quanto riguarda il livello di dettaglio della motivazione richiesta dai giudici di ultima istanza o quella dell’incidenza che possa avere al riguardo l’esistenza di una domanda di parte di procedere al rinvio pregiudiziale.

1 Come è noto nella sentenza CILFIT la Corte di giustizia ha statuito che un giudice nazionale di ultima istanza, può essere esonerato dall’obbligo di rinvio pregiudiziale solo in tre casi (in prosieguo le “tre eccezioni CILFIT”): qualora abbia constatato che la questione sollevata non è rilevante, o che la disposizione del diritto dell’Unione di cui trattasi è già stata oggetto d’interpretazione da parte della Corte (c.d. acte claire), oppure che la corretta interpretazione del diritto dell’Unione si impone con tale evidenza da non lasciar adito a ragionevoli dubbi (c.d. acte éclairée) (v. Corte giust., 6 ottobre 1982, causa C-283/81, CILFIT, ECLI:EU:C:1982:335, punto 21, confermata da Corte giust., 6 ottobre 2021, causa C-561/19, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799).

2 Riguardo all’ ordinanza del Consiglio di Stato dei Paesi Bassi nella causa Remling v. M. Previatello, La portata della motivazione in caso di deroga all’obbligo di rinvio pregiudiziale: nota all’ordinanza di rinvio nella causa C-767/23, Remling, in questa Rivista, 27 gennaio 2025, cui è fatto rinvio per l’analisi del quadro fattuale e della posizione del giudice a quo nella presente causa.

3 Conclusioni dell’Avvocata generale Ćapeta, 26 giugno 2025, causa C-767/23, Remling, ECLI:EU:C:2025:486.

4 V. punto 23 delle conclusioni citate alla nota precedente. Al riguardo v. anche F.-X. Millet, From the Duty to Refer to the Duty to State Reasons: The Past, Present and Future of the Preliminary Reference Procedure, in EJLS (CJEU Special), 2023, p. 7 ss.

5 Corte giust., 15 ottobre 2024, causa C-144/23, KUBERA, ECLI:EU:C:2024:88. Per un commento a questa sentenza v. G. Capudi, L’obbligo di rinvio pregiudiziale nelle specificità processuali degli stati membri: la sentenza KUBERA della Corte di giustizia, in questa Rivista, 21 gennaio 2025.

6 V. cause C-224/24, Società Eredi Raimondo Bufarini – II e C-386/24, Centro Petroli Roma  II. Le conclusioni dell’Avvocato generale Emliou relative a queste cause dovrebbero essere pronunciate a breve.

7 Su tali rinvii, v. G. Greco, Obbligo di rinvio pregiudiziale: la motivazione basta o non basta per escludere la responsabilità? È questo il dilemma, in Eurojus, 1° aprile 2024.

8 V., in particolare, ordinanze del 15 dicembre 2022, cause C 597/21, Centro Petroli Roma, ECLI:EU:C:2022:1010 e C-144/22, Società Eredi Raimondo Bufarini, ECLI:EU:C:2022:1013. Al riguardo v. G. Chiapponi, Ancora su CILFIT: il dialogo continua, in questa Rivista, 25 giugno 2024, ove altri riferimenti.

9 In particolare con riferimento alla responsabilità civile di cui all’art. 2, comma 3-bis, legge n. 117 del 1988.

10 Corte EDU, 20 settembre 2011, ric. n. 3989/08 e 38353/07, Ullens de Schooten e Rezabek c .Belgio, punti da 57 a 62; 8 aprile 2014, Dhahbi c. Italia, ric. n. 17120/09, punti da 31 a 33; e 13 febbraio 2020, Sanofi Pasteur c. Francia, ric. n.  25137/16, punti da 74 a 80.

11 Corte EDU, 24 aprile 2018, ric. n. 55385/14, Baydar c. Paesi Bassi, punti 45 ss.

12 V, al riguardo, M. Previatello, La portata della motivazione in caso di deroga all’obbligo di rinvio pregiudiziale, cit.

13 A tale riguardo la Corte di giustizia nella citata sentenza KUBERA (v. punti 31 e 32) ha già avuto modo di affermare che sebbene l’organizzazione della giustizia negli Stati membri, e segnatamente l’istituzione, la composizione, le competenze e il funzionamento degli organi giurisdizionali supremi nazionali, rientri nella competenza di tali Stati, questi ultimi, nell’esercizio di tale competenza, sono nondimeno tenuti a rispettare gli obblighi per essi derivanti dal diritto dell’Unione.